IV SA/Gl 94/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.966 z późn. zm – dalej "ustawa".) odmówił J.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Stwierdzono, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wydane zostały decyzje, które następnie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Organ I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie koniecznym było rozstrzygnięcie kwestii zajmowanego przez stronę lokalu położonego w B. przy ul. [...]. W tym celu Gmina B. skierowała [...] do Sądu Rejonowego w B. pozew o ustalenie istnienia stosunku najmu. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd oddalił powództwo. Organ I instancji podkreślił, że warunkiem niezbędnym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest spełnienie łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, spełnienie kryterium metrażowego i dochodowego. Jako podstawę wydania decyzji odmownej organ pierwszej instancji wskazał brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, bowiem strona na dzień składania wniosku nie dysponowała żadnym z tytułów określonych w art. 2 ust. 1 ustawy. Zaznaczono również, że w ocenie Sądu Rejonowego w B. nie występowały przesłanki do ustalenia istnienia umowy najmu lokalu, bowiem nie istniała w tym zakresie żadna umowa, a strona zaprzeczała istnieniu stosunku najmu. Nadto o organ I instancji stwierdził, że na dzień składania wniosku strona nie spełniała kryterium "bez tytułu prawnego, ale oczekujący na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego". Organ zauważył, że prawo do lokalu socjalnego strona nabyła na mocy wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]. Z decyzją tą nie zgodził się J.K., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu wskazał, że spełniał i spełnia wskazane kryteria t.j. metrażowe, dochodowe oraz wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że organ I instancji w dniu [...] decyzją nr [...] odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego wskazując, ze powodem takiej decyzji jest fakt zajmowania lokalu bez tytułu prawnego (umowa najmu przedmiotowego lokalu została wypowiedziana w związku z zaległościami czynszowymi). W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 759/09 uchylił decyzję zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził miedzy innymi, że: "W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobligowany będzie do wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z pobytem skarżącego w przedmiotowym lokalu i do ustalenia, czy lokal ten przyznany został skarżącemu jako lokal tymczasowy bądź zamienny, jak również wyjaśnienia, czy wypowiedzenie umowy najmu zostało skarżącemu doręczone czy też nie, mając na uwadze w szczególności zasady doręczania pism, jak również po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia wyroku oddalającego pozew o eksmisję i mając na uwadze zawarcie ze skarżącym umowy najmu na okres jednego roku w [...]. Po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie przedstawionym w niniejszym wyroku organ pierwszej instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie." Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] przyznał J.K. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres od [...] do [...]. W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło między innymi, że nie przeprowadzono czynności wskazanych przez WSA w Gliwicach i nie ustalono charakteru prawnego pobytu J.K. w lokalu przy ul . [...]. Po ponownej analizie akt o sprawy organ I instancji decyzją nr [...] dnia [...] przyznał J.K. prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł (w tym ryczałt [...] zł) na okres od [...] do [...]. W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Powodem zawieszenia postępowania było skierowanie przez Gminę B. do Sądu Rejonowego w B. pozwu o ustalenie stosunku najmu. W dniu [...] organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił J.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Kolegium odwołując się do treści art. 2 ust. 1 ustawy zauważyło, że dodatek mieszkaniowy przysługuje jedynie osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których mają tytuł prawny lub nie posiadającym takiego tytułu, ale oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Informacja na temat tego, czy strona posiada tytuł prawny do lokalu objętego wnioskiem o dodatek mieszkaniowy lub z innego powodu kwalifikuje się do otrzymania dodatku mieszkaniowego zawarta jest we wniosku o przyznanie tego świadczenia, przy czym tę część wniosku potwierdza zarządca domu, w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny. Ustawa w sposób jasny i klarownym reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Przewidziany w tej ustawie dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Nie oznacza to jednak, że o przysługiwaniu tego świadczenia decyduje subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Ustawodawca określił warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Do warunków tych należą: tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy; spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w jej art. 3; odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem, tzw. normatywnej powierzchni lokalu wskazanej w jej art. 5. Wszystkie wyżej wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy. Do obowiązków organu administracyjnego rozstrzygającego kwestię uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego, w pierwszej kolejności należy ustalenie, czy strona występująca o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także okoliczność, że odwołujący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek ten, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Kolegium zauważyło, iż J.K. nie dysponował na dzień składania wniosku żadnym tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, a zgodnie z wyrokiem Sadu Rejonowego w B. z dnia [...] sygn. akt [...] nie istnieją żadne przesłanki do ustalenia istnienia umowy najmu przedmiotowego lokalu, bowiem nie istnieje w tym zakresie żadna umowa, a strona sama zaprzecza istnienia stosunku najmu. Ustalono, ze strona nie była wpisana w Urzędzie Miasta na listę osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. Strona nabyła prawo do lokalu socjalnego dopiero na podstawie wyroku Sadu Rejonowego w B. z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż odwołujący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu bez tytułu prawnego i nie należy do kręgu osób oczekujących na lokal zamienny lub socjalny, tj. brak uprawnień stwierdzonych wyrokiem sądowym/ugodą lub decyzją administracyjną. Kolegium zauważyło, że ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków przyznania dodatku mieszkaniowego, toteż brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy braku uprawnień do lokalu zastępczego lub socjalnego skutkuje niemożnością przyznania tego dodatku na rzecz odwołującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.K. zaskarżając decyzję podkreślił, że Urząd Miejski rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego posłużył się dokumentem sfałszowanym, jakim jest umowa najmu. Zaakcentował również, że umowa najmu nie została z nim zawarta. Wyraził również pogląd, że spełnia przesłanki wynikające z art. 2 ust.1 pkt 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło również, iż przedłożony przez stronę wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sygn. akt [...] ustalający uprawnienie strony do lokalu socjalnego nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego za [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że dokonując oceny zgodności z prawem powyższej decyzji Sąd obowiązany jest uwzględnić fakt, że zapadła ona w następstwie uchylenia decyzji tego samego organu przez tut. Sąd wyrokiem z 15 lipca 2010 r. wydanym w sprawie IV SA/Gl 759/09/. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym, Sąd nakazał rozstrzygnięcie kwestii zajmowanego przez stronę lokalu położonego w B. przy ul. [...]. W tym celu Gmina B. skierowała [...] do Sądu Rejonowego w B. pozew o ustalenie istnienia stosunku najmu. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd oddalił powództwo. Należy również zauważyć, że po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi nastąpić może jedynie z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] Nr [...], która utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą J.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyjaśnić należy, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.,- dalej "ustawa"). Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania w utrzymaniu mieszkania wówczas, gdy nie jest on w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Ustawodawca określił jednak warunki jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Jednym z tych warunków jest tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy, to znaczy osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku należy do kręgu osób wyszczególnionych w tym przepisie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego przez niego bezumownie lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...], w zestawieniu z tym, że w dniu złożenia wniosku skarżący nie oczekiwał na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Z akt sprawy wynika, że wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu [...], zatem na dzień złożenia wniosku należało badać, czy spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do przyznania wnioskowanego dodatku. Ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku mieszkaniowego na dany sześciomiesięczny okres (art. 7 ust. 5 ustawy). Skarżącemu nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia, również na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, bowiem w przepisie tym mowa jest o osobach nie posiadających tytułu prawnego do zajmowanego lokalu lecz "oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny". Zawarte w tym przepisie sformułowanie oznacza przede wszystkim, że strona będzie spełniała przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu zamiennego albo socjalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OSK 216/06, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi zatem już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego. Takie stanowisko prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007r. o sygn. akt I OSK 214/06, w uzasadnieniu którego stwierdził, że art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy dotyczy osób, które posiadają już prawo do lokalu socjalnego, ale prawo to nie zostało jeszcze zrealizowane (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Skarżący nie dysponował na dzień składania wniosku tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, a zgodnie z wyrokiem Sadu Rejonowego w B. z dnia [...] sygn. akt [...] nie istnieją żadne przesłanki do ustalenia istnienia umowy najmu przedmiotowego lokalu, bowiem nie istnieje w tym zakresie żadna umowa, a strona sama zaprzecza istnienia stosunku najmu. Podkreślić należy, że Sąd rozpatruje skargę w granicach danej sprawy i nie może oceniać wyroków sądów powszechnych. Ze względu na stanowisko skarżącego zawarte w skardze, że organ I instancji rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego oparł się na sfałszowanej umowie najmu, która to umowa nie została ze skarżącym zawarta, a w związku z tym nie mogła być wypowiedziana wyjaśnić należy, że jest ono błędne. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organy uwzględniły przywołany wyżej wyrok z dnia [...], który na mocy art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.), wywołuje skutek w postaci związania tym rozstrzygnięciem podmiotów określonych w ustawie po jego uprawomocnieniu się. Organy ustaliły również, że skarżący nie był wpisany w dniu złożenia wniosku w Urzędzie Miasta na listę osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. Z treści odwołania i zarzutów skargi wypływa wniosek, że skarżący zna treść przepisów prawa, tylko nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji. Skarżący bowiem konsekwentnie wyraża pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy przysługuje mu prawo do dodatku mieszkaniowego. Sąd zauważa, że w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.