IV SA/Gl 95/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r. [...] Prezydent Miasta C., na podstawie art. 36, art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 ust. 1, ust. 1 a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), odmówił przyznania J. H. dodatku mieszkaniowego. Z uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia wynika, że strona spełnia podstawowe przesłanki niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, jednakże w wyniku wywiadu środowiskowego oraz na podstawie deklaracji o stanie majątkowym stwierdzono wystąpienie rażącej dysproporcji między wykazanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Wskazano, iż gospodarstwo domowe wnioskodawcy posiada nieruchomości o pow. [...] położonej w [...] i [...] dzielnicy C. Z analizy budżetu domowego wynika natomiast, że zadeklarowane dochody gospodarstwa wynoszą [...] zł. Stałe miesięczne wydatki stanowią kwotę [...] zł. (w tym czynsz [...] zł, [...] zł, [...] zł miesięcznie). W ramach gospodarstwa domowego ponoszone są również wydatki na [...],[...] oraz [...]. Zdaniem organu dodatek przyznawany jest osobom znajdującym się w niedostatku, które nie są w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb bytowych, natomiast posiadanie nieruchomości do takich potrzeb nie należy. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia J. H. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając organowi błędną ocenę stanu majątkowego. Wskazał, że posiadana nieruchomość, która została nabyta w [...] r. nie przynosi pożytków, zaś podstawą odmownej decyzji nie może być ponoszony z tego tytułu [...] w kwocie [...] zł miesięcznie ([...] zł rocznie). Zaznaczył również, że nie ponosi wydatków na [...] z racji [...] mieszkania, zaś [...] i [...] pokrywane są "w takiej mierze jak wystarcza". W ocenie odwołującego się organ niewłaściwie przyjął wystąpienie rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 2 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co dostatecznie wyjaśniają prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadłe we wcześniejszych sprawach toczących się w tym zakresie o sygn. akt IV SA/GL 358/05; IV SA/GL 461/06; IV SA/GL 462/06. Dodatkowo przytoczył pogląd zawarty w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31.08.2006 r. I OSK 1198/05 zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy może być przyznany takim osobom, które w opinii publicznej uznane są za [...] (np. współwłaścicielom domów, czy odrębnych lokali mieszkalnych), o ile wykażą, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryterium. W toku postępowania odwoławczego J. H. w oparciu o pisemne oświadczenie żony M. H. wywodził, że nieruchomość stanowi [...], która nie jest stroną w tym postępowaniu oraz, że okoliczność ta nie ma wpływu na jego sytuację dochodową. Natomiast M. H. oświadczyła, że rodzaj znajdującego się na przedmiotowej działce budynku został określony w oświadczeniu złożonym w Urzędzie Miasta i że jest to budynek gospodarczy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, przywołując treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przesłanki odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Odnosząc je do ustalonego stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym [...] gospodarstwo domowe wnioskodawcy posiada i użytkuje samochód osobowy marki [...], rok produkcji [...] o wartości ok. [...] zł. nadto, działkę o pow [...]. zabudowaną budynkiem gospodarczym, nabytą w [...] r., utrzymuje się z dochodów w wysokości [...], ponosi wydatki na dopłatę do [...] inne [...], [...], bieżące koszty [...], to wypełniona została dyspozycja przywołanego przepisu skutkującego odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ zauważył jednocześnie, że przy ustaleniu sytuacji materialnej osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy uwzględnia się dochody i majątek wszystkich osób stanowiących gospodarstwo domowe, bez względu na to czy majątek stanowi własność wspólną czy odrębną. Zdaniem organu nieruchomość jaką posiada rodzina strony można zaliczyć do zasobów majątkowych mogących służyć pokryciu wydatków mieszkaniowych, zaś uwzględniając jej obecną wartość bez względu na rodzaj zabudowy, cel ten byłby realizowany przez [...] lat. Ponadto wskazał, że przy stale rosnących cenach paliwa oraz składkach na obowiązkowe ubezpieczenie OC nie można pogodzić się z zasadnością tych wydatków, jeżeli równocześnie rodzina [...] środków na opłacanie [...] za [...]. Przyjęcie odmiennego stanowiska, w ocenie organu, prowadziłoby do sytuacji, w której gmina przyznając dodatek mieszkaniowy pośrednio współfinansowałaby koszty utrzymania i eksploatacji samochodu i nieruchomości gruntowej. Natomiast odnosząc się do przywołanych przez stronę wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Kolegium wyjaśniło, iż w wyniku ponownego załatwiania sprawy wyszły na jaw nowe okoliczności. Ustalono bowiem, że rodzina posiada nieruchomość, której nie wykazano w poprzednich postępowaniach, a ponadto składa się z [...] a nie [...] osób jak to miało miejsce w poprzednio składanych wnioskach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, powołując się na zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez błędną ocenę stanu faktycznego domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania dodatku mieszkaniowego. W jej uzasadnieniu podniósł, iż sprawa posiadania samochodu była wielokrotnie rozpoznawana przez Sąd, który nie podzielił stanowiska organów. Ponadto wskazał, że organ nie miał na względzie faktycznych dochodów rodziny, które wynoszą [...],[...] zł, nie ustalił, czy wykazane dobra przynoszą pożytki w takim zakresie, że będą przewyższać kryteria ustalone w art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jej zmiany. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał zarzuty zaprezentowane w skardze szeroko odnosząc się m.in. do kwestii użytkowania samochodu, rodzaju budynku położonego na nieruchomości oraz wysokości uiszczanego podatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy zasadnie odmówiły przyznania przedmiotowego świadczenia na mocy art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego ([...]) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Z postanowień tego przepisu wynika, że dysproporcja pomiędzy [...] dochodami zadeklarowanymi przez wnioskodawcę a rzeczywistym stanem majątkowym ma mieć charakter rażący. Chodzi zatem o sytuację, w której występuje istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica, niewspółmierność pomiędzy dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji i faktycznym stan majątkowym wnioskodawcy. Stwierdzenie, czy sytuacja faktyczna (ustalony stan majątkowy) wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie ponosić koszty utrzymania mieszkania wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe musi być poprzedzone wszechstronną oceną wszystkich aspektów tej sytuacji. Celem wprowadzenia powyższej normy było bowiem wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Podzielając pogląd, że zasobność wnioskujących o dodatek mieszkaniowy należy badać zarówno w kontekście deklarowanych dochodów jak i posiadanych przez nich dóbr materialnych zaakcentować trzeba, że ustawodawca nie wykluczył możliwości przyznania tegoż świadczenia osobom posiadającym ruchomości lub majątek nieruchomy o konkretnej wartości lub zaliczanych do konkretnej kategorii (vide wyrok NSA z 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1198/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/GI 756/05). Zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy musi być zatem poprzedzone nie tylko analizą uwzględniającą aktualną wartość posiadanych w gospodarstwie domowym dóbr, czasokres w którym zostały one nabyte, źródło sfinansowania ich zakupu ale także zestawieniem i analizą wydatków ponoszonych na te składniki majątkowe oraz ewentualnych korzyści jakie przynoszą one dla budżetu rodziny. Uwzględnienie w ocenie sytuacji majątku nabytego wcześniej niż złożono wniosek o przedmiotowe świadczenie powinno mieć miejsce wtedy, gdy wykazane zostaną nadmierne wydatki na jego utrzymanie, które niezasadnie pogarszają stan majątkowy strony lub świadczą o nieujawnionych dochodach. Jednakowoż posiadane dobra majątkowe mogą świadczyć o zasobności rodziny tylko wówczas, gdy wskazana zostanie możliwość niewpływajacego negatywnie na jej sytuację majątkową spieniężenia tego majątku. Mając na uwadze powyższe przyjdzie stwierdzić, że organ orzekający w sprawie przedmiotowego świadczenia upoważniony jest do odmowy jego przyznania wyłącznie w sytuacji, gdy poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazują jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków rodziny odbiega w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwość od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez niego innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast wniosek o wystąpieniu "rażącej dysproporcji" między dochodami a stanem majątkowym organ odwoławczy wywiódł z faktu posiadania i utrzymywania samochodu osobowego marki [...], rok produkcji [...] o wartości ok. [...] zł nabytego w [...] r. oraz nieruchomości gruntowej o pow. [...] mkw. zabudowanej budynkiem gospodarczym usytuowanej przy ul. [...] w C. W pierwszym przypadku organ stwierdził, iż posiadanie przedmiotowego samochodu wiąże się z wydatkami, które uszczuplają budżet rodziny, a które powinny być przeznaczone na uiszczenie [...]. Jednakowoż organ nie przeprowadził analizy rzeczywistych wydatków związanych z eksploatacją przedmiotowego pojazdu i ich wpływu na zwiększenie kosztów utrzymania rodziny strony. Ponadto nie ustalił i nie rozważył czy i w jakim celu samochód w istocie jest wykorzystywany, jaki skutek dla stanu majątkowego odniesie jego sprzedaż. Podkreślić należy, że organ orzekający nie wykazał, że wysokość wydatków w gospodarstwie domowym wnioskodawcy z uwzględnieniem kosztów eksploatacji samochodu jest wyraźnie niewspółmierna do deklarowanych przez nią dochodów jak również, że wydatki te obciążają budżet w taki sposób, który przerzucałby ciężar utrzymania lokalu na podmiot wypłacający dodatek. Przyjdzie zgodzić się ze skarżącym, że na niewyjaśnienie okoliczności związanych z posiadaniem owego samochodu wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanych przez skarżącego wyrokach. Ponadto w ocenie Sądu budzi wątpliwości stanowisko organów, iż posiadanie nieruchomości gruntowej, nabytej w [...] r., stanowi dostateczną podstawę do przyjęcia wystąpienia rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami a stanem majątkowym. Przy czym słusznie organ odwoławczy zauważył, że przy ustaleniu sytuacji materialnej osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy uwzględnia się dochody i majątek wszystkich osób stanowiących gospodarstwo domowe, bez względu na to czy majątek stanowi własność wspólną czy odrębną. W sprawie natomiast nie jest jasne czy przedmiotowa nieruchomość została nabyta wraz z posadowionym na niej budynkiem, czy też budynek ten został wybudowany w późniejszym okresie i kiedy, bądź też czy jest w stanie budowy. Ponadto nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia rodzaju tegoż budynku. Z jednej strony organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z mapki nieruchomości załączonej do złożonego przez stronę odwołania w innej toczącej się sprawie wynika, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem [...] mieszkalnym wyposażonym we wszystkie przyłącza, z drugiej zaś poprzestaje na oświadczeniu żony skarżącego, że jest to budynek gospodarczy. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się kopia tegoż odwołania w treści którego M.J H. podnoszą kwestie zacienienia ich domu mieszkalnego. Dokonanie ustaleń w tym zakresie ma tymczasem istotne znaczenie, chociażby ze względu na ewentualne ponoszone wydatki na tan składnik majątkowy (opłaty za [...],[...] itp.), co wiąże się ze sposobem jego użytkowania, bądź też uzyskiwane dochody. Organy ograniczyły się natomiast jedynie do wskazania wysokości [...]. W tym kontekście zastrzeżenie budzi jednocześnie brak dokonania przez organy analizy wysokości opłat związanych z lokalem mieszkalnym objętym wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Organy ustaliły, że miesięczne opłaty za [...] w tym lokalu wynoszą [...] zł., czego skarżący nie kwestionował. Kopia faktury znajdującej się w aktach administracyjnych wskazuje, że w okresie rozliczeniowym od [...] r. do [...] r. została naliczona opłata za [...] i [...] w wysokości [...] zł, przy czym kwota ta w znaczącej mierze obejmuje opłatę [...] i [...]. Tymczasem z doświadczenia życiowego wynika, że opłaty te w przypadku korzystania z lokalu mieszkalnego, a tym samym zamieszkiwania w nim, są wyższe. Organy pod tym kątem nie rozważyły również wysokości pozostałych opłat związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego ([...],[...]) ponoszonych przez wnioskodawcę. Powyższe wymagało analizy w szerszym przedziale czasowym. Organ odwoławczy w ogóle okoliczności tych nie miał na uwadze skupiając się wyłącznie na samym stanie posiadania działki budowlanej bez ustalenia faktycznego rodzaju posadowionego na tej działce budynku, jego stanu technicznego, sposobu użytkowania oraz wydatków z tym związanych. Tylko na podstawie wszechstronnego wyjaśnienia powyższych okoliczności można ustalić, czy posiadanie tego składnika majątkowego pociąga za sobą wydatki obciążające budżet rodziny w taki sposób, który uzasadniałby odmowę przyznania dodatku, jak również czy rodzina wnioskodawcy w rzeczywistości zaspokaja potrzeby mieszkaniowe w lokalu objętym wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji prowadzącym postępowanie, podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej materiału dowodowego wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Takie obowiązki nakłada na organ art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w celu poszukiwania prawdy i wydania rozstrzygnięcia nie budzącego wątpliwości. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Powyższe oznacza, że nie rozważono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń faktycznych, jak również nie poddano wnikliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż uchybienia procesowe mają odniesienie zarówno do postępowania przed organem I instancji jak i II instancji wskazane było uchylenie obu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego w naprowadzonych kierunkach przy zastosowaniu wszelkich prawem określonych środków dowodowych (np. przesłuchanie strony, czy też świadków pod odpowiednimi rygorami, przeprowadzenie dowodów z dokumentów, rachunków, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego również w miejscu w którym znajduje się przedmiotowa nieruchomości). Następnie organ dokona oceny wiarygodności zgromadzonego materiału, ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wyda właściwej treści rozstrzygnięcia, które powinien umotywować wedle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.