IV SAB/Gl 122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa A S.A. w C. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2012 r.; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na bezczynność z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.K. domagał się uznania, że A S.A. w C. pozostaje w bezczynności w związku z nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej, o którą wystąpił w dniu [...]. Skarżący wniósł nadto o zobowiązanie Przedsiębiorstwa do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi opisano, iż skarżący w dniu [...] skierował do A S.A. wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) informacji dotyczącej kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez adresata wniosku, a w tym informacji czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje obecna umowa z tą firmą i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach. Domagał się również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. Skarżący wyjaśnił, iż żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz pkt 5 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Adresat wniosku, jako spółka, której wyłącznym udziałowcem jest Skarb Państwa, zdaniem skarżącego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy. Wskazano w skardze, iż część z żądanych informacji została skarżącemu przekazana w dniu [...]. Skarżący zaznaczył, iż pomimo upływu terminu 14 dni, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku nie przekazał natomiast informacji o nazwach i adresach pomiotów kontrolujących bilety oraz stawkach za wykonanie usługi. Nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji. Nie podano także powodów opóźnienia załatwienia wniosku. Wobec nieprzekazania skargi wraz z aktami postępowania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i złożenia przez skarżącego wniosku w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) w sprawie wydane zostało przez ten Sąd w dniu 3 lipca 2012r. postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny (sygn. akt IV SO/Gl 10/12). Mimo wymierzenia grzywny organ do dnia [...] nie przekazał skargi i akt administracyjnych. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił złożony przez A.K. wniosek o rozpoznanie jego skargi na bezczynności na podstawie art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając za spełnione wymienione tam przesłanki. W odpowiedzi na wskazany wniosek A S.A. wniosła o odrzucenie bądź oddalenie skargi. W piśmie tym potwierdzono otrzymanie od skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Potwierdzono także, iż udzielono odpowiedzi tylko na część zadanych pytań. Nie ujawniono natomiast nazw, adresów oraz zasad i kwot wynagradzania firm wykonujących dla A S.A. usług, mając na uwadze ochronę interesów tych firm i ich sprzeciw w kwestii ujawnienia danych ich dotyczących, a w szczególności kwot i zasad wynagradzania za usługi kontrolerskie. Stwierdzono, iż dane te stanowią tajemnicę handlową obu stron umowy i ich ujawnienie narażałoby A na konsekwencje prawne. Odnosząc się do wniosku o udzielenie informacji publicznej skierowanego do Przedsiębiorstwa w dniu [...] wyjaśniono uzupełniająco, iż obecnie kontrola biletów w A S.A. realizowana jest przez jednego rewizora zatrudnionego w spółce na podstawie umowy o pracę oraz jedną firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej do [...]. Do przeprowadzania kontroli biletów w autobusach należących do Spółki uprawnionych jest ogółem 6 osób, a wzór identyfikatora nie został zmieniony. Oświadczono nadto, iż Spółka nie posiada skargi, gdyż zwrócono ją wnioskodawcy. Do pisma załączona została nieczytelna kserokopia skargi oraz dwa pisma A SA z dnia [...] kierowane do firmy A.S. FWU B w C. i M.B. Przedsiębiorstwo C w Z. zawierające prośbę o pisemne potwierdzenie braku zgody na udostępnienie innym podmiotom danych zawartych w umowie o kontroli biletów. W odpowiedzi, obie firmy nie wyraziły zgody na udostępnianie treści wiążących je z A S.A. umów. Skarżący ustosunkowując się do treści pisma A S.A. oświadczył, iż stanowisko współpracujących z A S.A. firm nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż nie były one adresatem jego wniosku. Wskazał nadto, iż odmowa udzielenia informacji publicznej przez A S.A. powinna przybrać formę decyzji, co w sprawie nie nastąpiło. Jego zdaniem nie było jednak podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej, gdyż nie wnioskował o dane konkretnych osób wykonujących pracę kontrolera ani też o dane tajne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił dowód z akt tut. Sądu sygn. IV SO/Gl 10/12 na okoliczność, iż skarga A.K. na bezczynność A S.A. wpłynęła do Spółki w dniu [...] (k. 48 akt sądowych), a nadto na okoliczność, że A S.A. nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym publ. w Dz. U. z 2011r. Nr 5 poz. 13 (k. 42 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego od organu zachowania się, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu materiałów zobowiązana A S.A. C. w odpowiedzi na wniosek skarżącego skierowany na podstawie ustawy o informacji publicznej udzieliła części żądanych informacji uznając się tym samym za podmiot zobowiązany na gruncie tego aktu i nie zaprzeczając, iż jest w posiadaniu żądanych informacji. Udzielenie częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącego nie zwalnia jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od obowiązku oceny charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a przede wszystkim rozważenia czy adresat, do którego skarżący skierował wniosek, należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Niesporny w sprawie faktem, potwierdzonym dokumentem w postaci odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego jest, iż A S.A. stanowi jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa powstałą poprzez akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996r o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002r. Nr 171 poz. 1397). Jedną z kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, jakie wymienione zostały w treści art. 4 u.d.i.p. są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. W ustawie pojęcie to nie zostało uściślone. Dokonano tego na gruncie innego aktu prawnego. Definicja legalna państwowej osoby prawnej zamieszczona została w treści art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106 poz. 493 z późn. zm.). Zauważyć nadto trzeba, iż panuje pełna zgodność, co do znaczenia zinterpretowanego terminu w orzecznictwie. Po myśli art. 1a cytowanego aktu przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Wątpliwość, co do tego, czy w ramach jednostek organizacyjnych, których mienie jest w całości mieniem państwowym występują również jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, usuwa treść art. 5a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy, którego wykładnia stanowczo pozwala zaliczyć do kręgu państwowych osób prawnych jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1992r. sygn. III CZP 140/91 publ. OSNC 1992/6/109, nawiązując do wcześniejszej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991r. (III CZP 38/91, OSNCP 1991, z. 10-12, poz. 118), stwierdzono, że pojęcie państwowej osoby prawnej mieści się w szerszym pojęciu państwowej jednostki organizacyjnej. Jako "państwowy" uznano - należący do państwa w zakresie regulowanym przez prawo cywilne - czyli "państwowy" w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i 441 k.c. Stanowisko to utrwaliło się w późniejszym orzecznictwie. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 maja 1992r. III CZP 49/92 (publ.OSN i CAPiUS - 1992 r. z. 11, poz. 200) stwierdził, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1996r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) jest państwową osobą prawną. Pogląd ten podzielono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też w piśmiennictwie prawniczym (por. wyroki z dnia 2 października 1998r. sygn. III SA/97 publ. LEX nr 37122 i z dnia 20 września 1996r. sygn. III SA 688/96 publ. baza internetowa czy "Opinia w sprawie interpretacji art. 203 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994r. o Najwyższej Izbie Kontroli" - prof. dr hab. Piotr Winczorek publ. Numer specjalny Kontrola Państwowa i cytowane tam poglądy autorów Komentarza do ustawy do NIK Wyd. Sejmowe 2000 -K. Pietrzykowski, S. Dmowski, S. Rudnicki). Rozważania powyższe pozwalają uznać, iż A S.A. jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1996r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) jest państwową osobą prawną. Po myśli art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem zapisów tej ustawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny przeszedł do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji, mając na względzie zarówno treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna". Wykształciła się ona natomiast w drodze stosowania prawa. Za informację publiczną uznaje się w orzecznictwie każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: M. Prawn. 2002/23/1059; 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapytanie, na jakich zasadach zatrudniani są w autobusach komunikacji wykonywanej przez państwową osobę prawną kontrolerzy biletów, jaka jest nazwa i adres dokonującej tego firmy zewnętrznej, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego majątku. Jeśli jest to podmiot dysponujący majątkiem państwowym, jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Pojęcie "majątek publiczny", który tak, jak "informacja publiczna" nie znajduje uściślenia w u.d.i.p. zdefiniować można jako "mienie państwowe, komunalne oraz menie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 % udziałów w kapitale zakładowym" (`por. biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw nr 8 z dnia 27 marca 2001r. druk sejmowy nr 79132 oraz T. Aleksandrowicz – komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Wyd, Prawnicze LexisNexis 2002r.). Mienie państwowe traktowane zatem jako własność publiczna, musi być zarządzane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki i transparentność w zakresie wykonywania tych działań jest szczególnie wymagana. Słuszne jest więc by obywatelom przysługiwało w stosunku do gospodarowania majątkiem publicznym, a więc również majątkiem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa prawo kontroli, którą sprawować mogą w ramach dostępu do informacji publicznej. Ponad powyższe, Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem państwowej osoby prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2008 r. IV SA/Po 224/06 niepubl.). Żądane przez skarżącego informacje wyczerpują zatem zakres pojęciowy określenia "informacja publiczna", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie tej określonych. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż A S.A. w C. było podmiotem zobowiązanym do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego zawierającego pytania o kwestie stanowiące informację publiczną. Część z tych informacji udzielona została skarżącemu we właściwym terminie. Zauważyć trzeba, że w odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a A S.A. przedstawiła dodatkowe informacje stwierdzając, iż w kwestii współpracy z innymi podmiotami kontrolującymi bilety w jej środkach przewozu, sytuacja uległa zmianie i opisała, jak obecnie zorganizowała kontrolę biletów w jej środkach przewozu. Nie można jednak uznać za załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...], w którym pytał o aktualną na dzień składania tego wniosku sytuację A S.A. informację o sytuacji tego podmiotu z dnia [...]. Informacją publiczną jest informacja o faktach, których dotyczy złożony po myśli art. 10 ust. 1 in fine u.d.i.p. wniosek. Adresat tego wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Skoro sprawa w tym zakresie nie została załatwiona zachodzi bezczynność po stronie adresata wniosku Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może z nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy), co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Jeśli odmawiałby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, tak jak sformułowano to w odpowiedzi na wniosek skarżącego o rozpoznanie skargi w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Przekazanie skarżącemu pisma, w którym odmawia się udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy byłoby działaniem bez podstawy prawnej i przesądzało o bezczynności organu. Wniosek powinien być załatwiony, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.