IV SAB/Gl 136/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Burmistrz Miasta M. dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Burmistrza Miasta M. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r. skierowanym do Burmistrza M. skarżący A.W. wniósł o udostępnienie: - informacji publicznej w zakresie zestawienia umów zlecenia i umów o dzieło zawierającego co najmniej: imię i nazwisko, stanowisko, datę umowy, czas trwania umowy (o ile wskazano w umowie), przedmiot umowy oraz wartość umowy zawartych przez Urząd Miasta w M. z etatowymi pracownikami Urzędu w IV kwartale 2015 roku, - skanów umów zlecenia, o których mowa w pkt 1, o ile Burmistrz uzna zestawienie, o którym mowa w pkt 1 za informację przetworzoną lub też o ile wnioskowane zestawienie nie istnieje. Skarżący wnosił o przesłanie w/wym. informacji na jego adres e-mail. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz M. w odpowiedzi na w/wym. wniosek poinformował skarżącego, ze zestawienie dokumentów o którym wspomniał w swoim wniosku nie istnieje. W załączniku do pisma przekazał skarżącemu skany żądanych umów. Jednocześnie w tej samej dacie decyzją nr [...] Burmistrz M. orzekł w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym danych personalnych - imion i nazwisk zleceniobiorców. W wyniku odwołania złożonego przez skarżącego A. W., decyzją nr [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w sytuacji, gdy wnioskodawca przesłał do Urzędu Miasta M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a organ nosił się z zamiarem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wcześniej powinien był wezwać stronę do uzupełnienie wniosku o podpis. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej A. W. wniósł za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego (jak wynika z przedłożonych dokumentów). Kolegium nadmieniło, iż z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku (bez wzywania do uzupełnienia braku formalnego) byłoby możliwe jedynie gdyby organ w ramach czynności materialno-technicznej udostępnił informację. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego kończonego wydaniem stosownej decyzji należało jednak uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy (co do której nie udostępniono informacji publicznej w ramach czynności materialno-technicznej) bez dalszego jej rozpatrzenia. Kolegium nadmieniło, że stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w poglądach judykatury (np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2015r., sygn. akt II SAB/Kr 39/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt IV SAB/GI 148/15). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. W. zaskarżył bezczynność Burmistrza M. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16 maja 2016 r. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy stan sprawy. Wskazał, że ustalił, iż decyzja nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została doręczona organowi w dniu 27 czerwca 2016 roku. Zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał pełnej informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku, jak również żadnej decyzji w tym przedmiocie. Organ nie informował go również o przyczynach zwłoki, a tym samym organ nie zastosował się do treści decyzji SKO z [...] roku, co przesądza o jego bezczynności. Skarżący zaznaczył, że organ dopuszcza się lekceważenia obowiązków ustawowych naruszając zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności. Potwierdza to zasadność wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie grzywny. Nadto nadmienił, że wniosek jest motywowany również prewencyjnym działaniem, aby w przyszłości organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej rzetelnie wykonywał swoje obowiązki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy stan sprawy i wskazał, że w dniu 22 września 2016 r. wystosował do skarżącego stosowne wezwanie o własnoręczne podpisanie wniosku z informacją, iż zamierza wydać w sprawie decyzję odmowną, co jest zgodne z sugestią Kolegium. Co do wniosku o ukaranie organu grzywną, wskazał, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadniczo skarżący otrzymał interesujące go informacje, tj. informacje o dysponowaniu majątkiem publicznym poprzez ujawnienie informacji o wysokości wynagrodzenia otrzymywanego rzec zleceniobiorców. Podkreślił, że organ w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko, iż zleceniobiorcy w zakresie realizacji zadań nakreślonych w umowach zlecenia nie pełnią funkcji publicznych i wyda w tym zakresie decyzję odmowną, niezwłocznie po otrzymaniu podpisanego przez skarżącego wniosku. Organ zaznaczył, że do tej pory zawsze realizował wnioski skarżącego z należytą starannością i w terminach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a skarżący tylko od początku roku złożył 23 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, z których każdy zawierał kilkanaście bardzo rozbudowanych pytań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza M. w związku z niezałatwieniem jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym nieujawnienia danych personalnych – imion i nazwisk zleceniobiorców, którzy zawierali umowy zlecenia i o dzieło z Urzędem Miasta M.. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. r., poz. 2058), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Burmistrz Miasta M., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, tajemnice przedsiębiorstwa czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym danych personalnych – imion i nazwisk zleceniobiorców, którzy zawierali umowy zlecenia i o dzieło z Urzędem Miasta M. do dnia złożenia skargi nie został załatwiony w wymieniony wyżej sposób. Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Powyższe kwalifikuje skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Sąd stwierdził , że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W okolicznościach sprawy nie mogło jednak dojść do uwzględnienia skargi, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, bowiem organ wezwał skarżącego w dniu 22 września 2016 r. do własnoręcznego podpisania wniosku, a następnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Sąd wziął pod uwagę, że istotnie organ zareagował z opóźnieniem, jednakże nie sposób przyjąć, że zachowanie organu w sposób jednoznacznie rażący naruszało prawo. Jednakowoż po wniesieniu skargi organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w spornym przedmiocie. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a nadto Sąd nie znalazł żadnego innego uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, wniosek w tym zakresie jako niezasadny podlegał oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 4 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania przez organ na rzecz skarżącego, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono zgodnie z art. 201 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a.