IV SAB/Gl 140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji "A" Województwa [...] na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia punktu 2 wniosku z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie punktu 2 wniosku; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zakładowa Organizacja A województwa [...] (dalej wnioskodawca, strona lub skarżąca) wnioskiem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 6 marca 2017 r., zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej organ) o przekazanie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej: 1) protokołu z postępowania kontrolnego (wraz z załącznikami, o ile istnieją) przeprowadzonego w Drugim Urzędzie Skarbowym w C., w toku którego na podstawie pisma znak[...]z dnia 2 lutego 2017 r. zbierano anonimowe ankiety dotyczące atmosfery w pracy, 2) wszystkich pozostałych pism związanych z ww. sprawą (wraz z załącznikami). Poproszono o zasłonięcie danych chronionych zastrzegając, że nie dotyczy to funkcjonariuszy publicznych – z wyłączeniem danych wrażliwych. W dniu 20 marca 2017 r. drogą elektroniczną, organ odpowiedział na wniosek informując, że w toku ww. kontroli nie sporządzono protokołu, gdyż była ona prowadzona w trybie uproszczonym – a kontrola w tym trybie kończy się sporządzeniem sprawozdania z kontroli (art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej; Dz. U. z 2011 r., Nr 185, poz. 1092). W związku z powyższym nie jest możliwe udostępnienie protokołu z kontroli uproszczonej. Nadto wskazał, że pozostałe pisma związane ze sprawą, których udostępnieniem wnioskodawca jest zainteresowany, nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2000 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej ustawa), gdyż podlegają udostępnieniu w trybie określonym w art. 54 i art. 55 ustawy o kontroli w administracji rządowej, której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze na bezczynność organu skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy. Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku, 2) włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania wątpliwości organu, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, 3) zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołano się na treść wniosku i odpowiedzi organu, w oparciu o którą wywiedziono, że organ nie udostępnił informacji uznając, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Nie godząc się z powyższym skarżąca odwołała się do pojęcia informacji publicznej w rozumieniu przepisów Konstytucji RP oraz ustawy akcentując tezę, że w judykaturze pojęcie to jest rozumiane szeroko, a jego wykładnia nie powinna zmierzać do zawężenia obowiązku informacyjnego. Wskazano, że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka w rozumieniu art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a wyliczenie rodzajów informacji publicznej zamieszczone w art. 6 ustawy nie stanowi katalogu zamkniętego. Skarżąca podkreśliła, że informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli prowadzonej na podstawie ustawy o kontroli w administracji rządowej niewątpliwie wypełniają przesłanki zaliczenia ich do informacji publicznej. Zauważyła, że akta kontroli są zbiorem różnego rodzaju dokumentów; zarówno takich, które stanowią informację publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. Wywiodła, że wskazanie organu, iż wnioskowane dokumenty podlegają udostępnieniu w trybie art. 54 i art. 55 przedmiotowej ustawy, w żaden sposób nie wyklucza ich udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że organ nie neguje faktu, iż jest w posiadaniu pism związanych z ww. kontrolą – a są to informacje publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Tym samym pozostaje w bezczynności ponieważ nie udostępnił żądanej informacji publicznej i nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Akcentowano również niejednolitość praktyki tego organu, który w odpowiedzi na inny wniosek strony, przy piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. udostępnił pisma związane z postępowaniem kontrolno – wyjaśniającym przeprowadzonym w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w C., co udokumentowano. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i treść stanowisk stron sporu sądowego. Kolejno przytoczył art. 1 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy. Wymienił zgodne z prawem sposoby załatwienia wniosku o udostępnienie informacji i wskazał – powołując się na orzecznictwo, że jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego wyklucza zarzut bezczynności. Podkreślił, że w judykaturze odróżnia się "milczenie" organu od sytuacji, gdy odpowiada on na wniosek, wskazując formę, sposób czy tryb udostępnienia żądanych informacji. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy podał, że prawidłowo i terminowo poinformował wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia protokołu kontroli – gdyż go nie sporządzono, oraz o braku możliwości udostępnienia w trybie ustawy pozostałych pism związanych ze sprawą, gdyż podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy szczególnej. Tym samym zarzut bezczynności ocenił jako chybiony; nadmieniając przy tym, że wbrew przekonaniu strony skarżącej, nie dokonał odmowy udostępnienia informacji publicznej, lecz poinformował o powodach niemożliwości udostępnienia wnioskowanego protokołu, a także o trybie w jakim strona może się starać o udostępnienie pozostałych pism związanych ze sprawą. Nadto wskazał, że zarzut, iż nie dokonał udostępnienia ponieważ uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej jest chybiony ponieważ nie rozstrzygał czy wnioskowane informacje są informacjami publicznymi. Nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że udostępnianie informacji w trybie art. 54 i 55 ustawy o kontroli w administracji rządowej nie wyklucza również udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując na obowiązujące w tym zakresie reguły kolizyjne. Organ zaprzeczył zarzuconej niejednolitości stosowania przepisów ustawy w związku z udostępnieniem pism dotyczących postępowania kontrolno – wyjaśniającego przeprowadzonego w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w C., wskazując na brak związania rozstrzygnięciami w sprawach podobnych oraz na fakt, że wskazanym udostępnieniem nie objęto materiałów, o których mowa w art. 54 i 55 ustawy o kontroli w administracji rządowej. Końcowo organ krytycznie odniósł się do żądania włączenia do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej stwierdzając, że jest to próba uzyskania tych informacji w trybie skargi na bezczynność – co nie jest możliwe i przeczy celowi regulacji bezczynności. Sąd uwzględniając skargę może jedynie zobowiązać adresata wniosku do jego rozpoznania; nie może natomiast rozstrzygać w jaki sposób wniosek ma być załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K.. Podmiot ten - w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) protokołu z postępowania kontrolnego (wraz z załącznikami, o ile istnieją) przeprowadzonego w Drugim Urzędzie Skarbowym w C., w toku którego na podstawie pisma znak: [...]z dnia 2 lutego 2017 r. zbierano anonimowe ankiety dotyczące atmosfery w pracy, 2) wszystkich pozostałych pism związanych z ww. sprawą (wraz z załącznikami) - odpowiedział w terminie ustawowym pismem, w którym wskazał, że w zakresie punktu 1) nie jest możliwe udostępnienie protokołu ponieważ takiego protokołu nie sporządzono natomiast w zakresie punktu 2) stwierdził, że żądane pisma nie mogą być udostępnione w trybie ustawy, gdyż podlegają udostępnieniu w trybie określonym w art. 54 i 55 ustawy o kontroli w administracji rządowej, której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. nie kwestionował swojego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie stanowczo stwierdził, że nie rozstrzygał, czy wnioskowane informacje są informacjami publicznymi. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać przyjdzie art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Art. 4 ustawy określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. W doktrynie i judykaturze prezentowany jest pogląd, na który powołał się organ, że podmiot zobowiązany nie jest bezczynny jeżeli w ustawowym terminie załatwił wniosek w jednej z przedstawionych wyżej form. Z twierdzeniem tym zgodzić się trzeba, jednak jego przyjęcie nie może prowadzić do legalizowania nieuprawnionego uchylenia się przez organ od udzielenia informacji publicznej, w sytuacji gdy prawo nie przewiduje szczególnych form ochrony prawa do informacji publicznej, właściwej dla danej postaci załatwienia wniosku (taką formą szczególną jest np. odwołanie w przypadku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji umarzającej postępowanie). Dlatego powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również przykładowo sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji. Chodzi bowiem o ochronę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadę tę stosować należy również w przypadku nieuprawnionego wyboru przez organ formy załatwienia wniosku w sposób tamujący możliwość skorzystania z prawa do informacji publicznej (w sytuacji, gdy przepisy prawne nie przewidują innego trybu ochrony prawa do informacji publicznej). Celem ustawy jest bowiem zagwarantowanie dostępu do informacji publicznej, a uchylenie się od jej udostępnienia jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach prawem przewidzianych. Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej Sąd ocenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacja publiczną. Tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy jest organem władzy publicznej. W zakresie kwalifikacji przedmiotowej co do punktu 1) wniosku Sąd stwierdza, że organ nie dokonał kwalifikacji protokołu kontroli, jednak co do zasady protokół kontroli mieści się w katalogu sformułowanym w art. 6 ustawy, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a tiret 2 ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że wniosek w zakresie punktu 1) został załatwiony, ponieważ w terminie ustawowym podmiot zobowiązany poinformował wnioskodawcę, że żądaną informacją publiczną nie dysponuje, gdyż protokół nie został sporządzony. W tym zakresie organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, gdyż jego reakcja na wniosek mieści się w katalogu sposobów załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie może być oceniona jako arbitralna decyzja organu uniemożliwiająca uzyskanie żądanej informacji. Z tego względu Sąd w punkcie 3 wyroku oddalił skargę w tym zakresie. Inaczej jednak Sąd ocenił sposób załatwienia wniosku w zakresie punktu 2). Stanowcze oświadczenie organu, że nie rozstrzygał, czy wnioskowane informacje są informacjami publicznymi i jednoczesne skorzystanie z jednej z form uchronienia się przed zarzutem bezczynności poprzez poinformowanie o innym trybie dostępu do żądanej informacji, ocenione być musi jako próba uchylenia się od załatwienia wniosku zgodnie z prawem. Organ powołał się na art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazał, że ten walor przepisów szczególnych, mających pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustawy o kontroli w administracji rządowej (art. 54 i 55). Jeszcze raz przywołując treść art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a tiret 2 ustawy wskazać trzeba, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Co do zasady więc pisma dokumentujące przebieg kontroli, jak też inne pisma w tym przepisie wymienione, kwalifikować trzeba do dokumentów urzędowych, których treść i postać stanowi informację publiczną. Okoliczność, iż organ uchylił się od włączenia żądanych pism do akt sprawy, a także od dokonania umotywowanej kwalifikacji własnej, uniemożliwia stanowcze przesądzenie które z żądanych w punkcie 2) wniosku pism są dokumentami, których treść i postać stanowi informację publiczną. W tym miejscu trzeba jeszcze wyjaśnić organowi, że wadliwy jest pogląd o braku możliwości włączenia tych pism do akt sprawy, gdyż dawałoby to wnioskodawcy nieuprawnioną możliwość uzyskania żądanej informacji. Dokumenty winny być włączone do akt, ale w osobnej kopercie z napisem "zastrzeżone". Nie podlegają one w takiej sytuacji udostępnieniu stronie skarżącej, a pozwalają Sądowi na ocenę zasadności stanowiska organu, a w szczególności stanowią podstawę oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jak wyżej wskazano dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających podlegają zakwalifikowaniu do katalogu przedmiotowego informacji publicznej. Jako wadliwy należy ocenić pogląd, że powołanie się na szczególny tryb dostępu jest możliwe bez kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Nadto treść przepisów prawnych nie daje podstaw do twierdzenia, że pisma ze wskazanego zakresu, które mieszczą się w katalogu przedmiotowym informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy, gdyż podlegają udostępnieniu w trybie określonym w art. 54 i 55 ustawy o kontroli w administracji rządowej, której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy. Stosownie do art. 54 wzmiankowanej ustawy dla kontroli prowadzi się akta kontroli, numerując kolejno strony (1). Akta kontroli obejmują w szczególności: 1) wykaz ich zawartości, z podaniem nazw dokumentów i numerów stron; 2) upoważnienie do przeprowadzenia kontroli; 3) oświadczenia kontrolera o braku albo istnieniu okoliczności uzasadniających jego wyłączenie z udziału w kontroli; 4) dowody zgromadzone w toku kontroli; 5) protokoły z przeprowadzenia dowodów; 6) wystąpienie pokontrolne i jego projekt albo sprawozdanie oraz zgłoszone zastrzeżenia i dokumenty związane z ich rozpatrzeniem (ust. 2). Zgodnie z art. 55 tej ustawy kierownik jednostki kontrolowanej na każdym etapie prowadzonej kontroli ma prawo wglądu do akt kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej (ust. 1). Kontroler udostępnia akta kontroli po anonimizacji w dokumentach danych osobowych pracownika lub innej osoby, jeżeli zastrzegły one nieujawnianie danych umożliwiających ich identyfikację, a zachodzi uzasadniona obawa, że udzielone informacje w sprawach objętych kontrolą mogą narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tych informacji (ust. 2). Artykuł 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Z uwagi na treść tego przepisu konieczne jest skrupulatne badanie przedmiotu wniosku. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej i nie zawsze wyklucza udzielanie takich informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (A. Gryszczyńska, w: G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. VI, A. Gryszczyńska (red.), Struktura tajemnic, Warszawa 2015, s. 43). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający. Sąd stwierdza, że opisany w art. 55 ust. 2 ustawy o kontroli w administracji rządowej tryb udostępniania akt kontroli dotyczy kierownika jednostki kontrolowanej i nie znajduje zastosowania do innych podmiotów żądających udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym w stosunku do pism wchodzących w zakres przedmiotowy wyznaczony treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a tiret 2 ustawy nie było dopuszczalne informowanie o trybie dostępu wyznaczonym ustawą szczególną. W sytuacji, gdy organ nie wykazał, że żądane pisma nie mają waloru informacji publicznej nie był uprawniony do uchylenia się od udostępnienia tych pism (gdyby to wykazał mógłby poinformować o powyższym pismem o innej treści); natomiast w sytuacji, gdy żądane pisma wchodzą w zakres wyznaczony treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a tiret 2 uchylenie się od udostępnienia tych pism ze względu na podany przez organ szczególny tryb dostępu również nie odpowiada prawu – zastosowanie opisanej wyżej formy załatwienia wniosku w tym zakresie było nieuprawnione. Warunkowy tryb oceny wyżej zastosowany jest wynikiem urządzenia przez organ akt sprawy w sposób uniemożliwiający dokonanie przez Sąd stanowczej kwalifikacji przedmiotowej. W obydwu jednak przypadkach działanie organu musi być kwalifikowane jako bezczynność w zakresie załatwienia punktu 2) wniosku, gdyż przyjęta forma załatwienia tej części wniosku - w kontekście nie dokonania przez organ kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej oraz w świetle prezentowanej argumentacji prawnej z zakresie szczególnego trybu dostępu – stanowi uchylenie się organu od załatwienia wniosku w sposób dopuszczony przez prawo. Jak już wyżej wskazano skarga na bezczynność służy również ochronie przed arbitralnym działaniem organu, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji. Stwierdzenie bezczynności organu w zakresie załatwienia punktu 2) wniosku (punkt 2 sentencji wyroku) łączy się z zobowiązaniem do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni (punkt 1 sentencji wyroku). Wbrew jednak oczekiwaniu strony skarżącej Sąd nie jest uprawniony do nakazania organowi załatwienia wniosku w określony sposób – nakazania udostępnienia żądanej informacji. Mając na względzie treść art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd był obowiązany rozważyć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził w punkcie 3 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż była wynikiem wadliwości w procesie interpretacji przepisów prawnych. W opisanych okolicznościach sprawy Sąd nie znalazł również podstaw, aby działając z urzędu wymierzyć grzywnę czy zasądzić od organu sumę pieniężną (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a., w punkcie 5 wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (wpisu w kwocie 100 zł).