IV SAB/Gl 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.L. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w C. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 31 lipca 2014 r. K. L. zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w K. o wydanie kopii wyjaśnień sędziego Sądu Rejonowego w C.A. P. (delegowanej, a następnie powołanej w dniu 31 lipca 2014 r. do pełnienia urzędu sędziego w Sądzie [...] w C.), złożonych Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Sądu [...] w C. Uprawnienie do uzyskania rzeczonej informacji wywodziła na podstawie art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczącego funkcjonariuszy publicznych wykonujących władzę publiczną, oraz ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, wskazując na brak podstaw do odmowy informacji w sprawach dyscyplinarnych, które są informacją publiczną. Zdaniem wnioskodawcy zakres wniosku dotyczy spraw publicznych i istnieje obowiązek udostępnienia dokumentu albo sporządzenia pisma, w którym należy wskazać podstawy prawne (przepisy) nie zezwalające na udostępnienie wnioskowanej informacji. W odpowiedzi z dnia 26 sierpnia 2014 r. Nr [...] Prezes Sądu [...] w C. poinformował wnioskodawcę, że wyjaśnienia złożone przez sędziego nie mogą być wydane, bowiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782). Organ wskazał, że zgodnie ze skargą z dnia 16 października 2013 r. skierowaną do Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego przy [...] w C. (w której wnioskodawca domagała się wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego A. P.) prowadzone były czynności sprawdzające, w wyniku których pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. K.L. została poinformowana przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Następnie w odpowiedzi na kolejne pisma w/wym. dwukrotnie była informowana o braku podstaw prawnych do przesłania wyjaśnień sędziego. Odnosząc się do pisma z dnia 31 lipca 2014 r. organ wyjasnił, że co do zasady zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 427 ze zm.) postępowanie dyscyplinarne jest jawne. W przedmiotowej sprawie nie doszło jednak do wszczęcia takiego postępowania, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania podmiot nie mający uprawnień procesowych nie ma prawa dostępu do akt postępowania. Zdaniem organu złożone przez sędziego A. P. wyjaśniania miały charakter materiałów roboczych, które posłużyły do sporządzenia przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego pisma z dnia 22 kwietnia 2014 r., w którym wskazano na brak przesłanek do podjęcia czynności dyscyplinarnych. Natomiast materiały robocze (a takimi są wyjaśnienia sędziego), które powstają we wstępnej fazie projektowania i sporządzania dokumentu urzędowego oraz służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji nie posiadają waloru informacji publicznej . Nie służą bowiem do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego, ponieważ mają jedynie charakter źródłowy do sporządzenia dokumentu urzędowego. K. L. pismem z dnia 21 grudnia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając bezczynność polegającą na braku udostępnienia informacji publicznej w postaci wydania kopii wyjaśnień sędziego A. P. złożonych Rzecznikowi Dyscyplinarnemu przy Sądzie [...] w C. w następstwie wszczętego z inicjatywy tego Rzecznika postępowania wyjaśniającego. W treści skargi powołała się na dołączone do skargi pismo Prezesa Sądu [...] w C. odmawiające jej prawa do uzyskania żądanej informacji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pojęcie "informacja publiczna" oznacza każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne bez względu na to, do jakiego podmiotu wnioski są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sankcjonuje prawo obywatela do informacji publicznej oraz art. 116 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, który przewiduje, że postępowanie dyscyplinarne jest jawne i dotyczy to zarówno postępowania wyjaśniającego oraz przygotowawczego prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego. Zdaniem skarżącej w sprawie nie znajduje zastosowanie ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż prywatność osoby fizycznej nie jest chroniona wtedy, gdy chodzi o udzielenie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mające związek z ich sprawowaniem. Dlatego zgodnie z orzecznictwem NSA co do zasady postępowanie dyscyplinarne niezależnie od etapu jest jawne. W związku z tym wywodziła, że odmowa wydania kopii wyjaśnień sędziego nie ma uzasadnienia prawnego i faktycznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu [...] w C. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. Nr [...], że żądane we wniosku dane nie stanowią informacji publicznej. Organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 128 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) stosuje się odpowiednio przepisy K.p.k. Czynności wyjaśniające prowadzone przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego mają charakter postępowania przygotowawczego. Skarżąca nie jest stroną tego postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k. tylko stronie można udostępnić akta lub ich część. W konsekwencji zastosowanie i to jedynie odpowiednio może znaleźć przepis § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulaminu urzędowania sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2014 roku, poz. 259), który zezwala przewodniczącemu wydziału (w tym przypadku zastępcy rzecznika dyscyplinarnego) na udostępnienie akt osobom niemającym uprawnień procesowych i o zakresie wykorzystania przez nie tych akt. Dlatego żądanie skarżącej nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśnienia sędziego nie dotyczą działalności organu władzy publicznej ani osoby pełniącej funkcje publiczne. Skarżąca w piśmie z dnia 29 marca 2015 r. wskazała, że sędzia jest osobą publiczną i jego prywatność nie jest chroniona, gdy chodzi o informacje mające związek z pełnieniem tej funkcji (orzeczenie WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1929/12). Zdaniem skarżącej postępowanie wyjaśniające oraz przygotowawcze są jawne i wbrew twierdzeniom organu przysługuje jej przymiot strony na podstawie art. 28 K.p.a. Zarzuciła błędne powołanie art. 156 § 2 K.p.k., brak uwzględnienia treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącej żądanie wniosku stanowi informację publiczną, czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13., w której zakwalifikowano w ten sposób treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, opinii, wystąpień przez nie dokonanych, niezależnie do kogo zostały kierowane. Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. skarżąca podtrzymała skargę wskazując, że Prezes Sądu [...] pozostaje w bezczynności nie udzielając jej żądanej informacji publicznej. Zdaniem skarżącej stanowisko Prezesa Sądu [...] zawarte w odpowiedzi na jej wniosek nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do brzmienia art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z kolei według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Prezesa Sądu [...] w C. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 31 lipca 2014 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej w sprawie dyscyplinarnej, a to wydania kopii wyjaśnień SSR A. P. ( delegowanej, a następnie powołanej w dniu 31 lipca 2014 r. do pełnienia urzędu sędziego w Sądzie [...] w C.) złożonych Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego przy Sądzie Okręgowym w C. W tej sytuacji w niniejszej sprawie odwołać się należało do regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów tej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. Wobec powyższego zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jego załatwienia, zgodnie z przepisami u.d.i.p. Stosownie do treści przepisu art. 4 art. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast z mocy art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a jak stanowi art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U z 2015, poz. 133), zwanej dalej w skrócie p.u.s.p., organem sądu okręgowego jest prezes tego sądu. Jest to zatem, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Sporna natomiast w sprawie jest okoliczność, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie realizacji tych zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznej. Z faktu, że sędzia wykonuje zadania publiczne w zakresie wymiaru sprawiedliwości można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego sędziów mieszczą się zatem w pojęciu "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych ( zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 391/11, z dnia 18 marca 2015, sygn. akt I OSK 974/14 ). Istotne jest zatem to, czy informacja o jaką wystąpiła skarżąca jest informacją dotyczącą postępowania dyscyplinarnego. Otóż w tym przypadku należy wskazać, że kwestie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów oraz związanej z tym procedury normują przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z art. 112 § 1 tej ustawy uprawnionym oskarżycielem przed sądem dyscyplinarnym, w sprawach sędziów sądów apelacyjnych, a także prezesów oraz wiceprezesów sądów okręgowych, jest rzecznik dyscyplinarny, w sprawach zaś pozostałych sędziów – zastępca rzecznika dyscyplinarnego (do którego stosuje się odpowiednio przepisy o rzeczniku dyscyplinarnym – art. 112 § 9 p.u.s.p.). Rzecznik dyscyplinarny podejmuje czynności dyscyplinarne na żądanie Ministra Sprawiedliwości, prezesa sądu apelacyjnego lub okręgowego oraz kolegium sądu apelacyjnego lub okręgowego, Krajowej Rady Sądownictwa, a także z własnej inicjatywy, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion przewinienia, a także złożeniu wyjaśnień przez sędziego, chyba że złożenie tych wyjaśnień nie jest możliwe (art. 114 § 1 p.u.s.p.). Po przeprowadzeniu ww. postępowania wyjaśniającego, jeżeli zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne i przedstawia sędziemu na piśmie zarzuty (art. 114 § 2 zdanie pierwsze p.u.s.p.). Po upływie przysługującego obwinionemu, czternastodniowego terminu do złożenia zarzutów i zgłoszenia wniosków dowodowych, a w razie potrzeby po przeprowadzeniu dalszych dowodów, rzecznik dyscyplinarny składa wniosek o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej do właściwego sądu dyscyplinarnego (art. 114 § 4 zdanie pierwsze p.u.s.p.). Jeżeli rzecznik nie znajdzie podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na żądanie uprawnionego organu, wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia, na które służy zażalenie. Po wpłynięciu wniosku o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej prezes sądu dyscyplinarnego wyznacza rozprawę (art. 115 § 1 p.u.s.p.). Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że żądanie wszczęcia postępowania przez uprawniony podmiot wywołuje ten skutek, że rzecznik jest zobligowany do podjęcia czynności dyscyplinarnych w ramach postępowania dyscyplinarnego obejmującego fazę wstępnego postępowania wyjaśniającego, kończącego się bądź postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, które rozpoczyna kolejną fazę właściwego postępowania dyscyplinarnego, bądź odmową jego wszczęcia, które zasadniczo kończy to postępowanie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wnioski i żądania o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego składane przez inne podmioty, niż wymienione w art. 114 § 1 p.u.s.p., nie wywołują skutku w postaci podjęcia czynności dyscyplinarnych w ramach postępowania dyscyplinarnego. Niemniej jednak w przypadku wpływu takiego wniosku rzecznik powinien dokonać oceny zasadności okoliczności podniesionych we wniosku, tak by ustalić czy zachodzi potrzeba podjęcia czynności dyscyplinarnych z urzędu. Wskazuje na to treść art. 41d p.u.s.p., zgodnie z którym skarga w zakresie w jakim zawiera wniosek o pociągnięcie sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej podlega niezwłocznie przekazaniu właściwemu rzecznikowi dyscyplinarnemu albo zastępcy rzecznika dyscyplinarnego. Rzecznik, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze, może podjąć czynności dyscyplinarne z własnej inicjatywy. O sposobie załatwienia skargi rzecznik dyscyplinarny zawiadamia skarżącego oraz organ, który przekazał mu skargę. Przepisów art. 114 § 5-7 nie stosuje się. Powyższe prowadzi do wniosku, że podjęte przez rzecznika czynności polegające na wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze o pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej, celem dokonania oceny jej zasadności, w zakresie których rzecznik może wystąpić o uzyskanie wyjaśnień sędziego, nie są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania dyscyplinarnego. Dopiero bowiem, jak stanowi art. 41d p.u.s.p., po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności, rzecznik może podjąć czynności dyscyplinarne z urzędu. Natomiast, jak już wskazano, informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego sędziów dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 u.d.i.p., Zatem należy stwierdzić, że skoro czynności wstępne, sprawdzające podjęte przez rzecznika na skutek skargi zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, który nie pochodzi od podmiotu określonego w art. 114 § 1 p.u.s.p., nie wchodzą w zakres postępowania dyscyplinarnego. To zaś prowadzi do wniosku, że wyjaśnienia sędziego udzielone w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności podniesionych w skardze, nie są informacją publiczną. Wracając na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie wyjaśnień sędziego SSR W C. A. P. Z akt przedłożonych tut. Sądowi wynika, że skarżąca pismem z dnia 16 października 2013 r. skierowanym do Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Sądu [...] w K. wniosła o przyjęcie do rozpoznania sprawy dotyczącej ww. sędziego, który, w jej ocenie, dopuścił się naruszenia prawa pozostającego w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem, którego była stroną, i mającego wpływ na jego wynik. Natomiast Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego przy Sądzie [...] w C, któremu wniosek został przekazany zgodnie z właściwością, skierował do skarżącej pismo z dnia 22 kwietnia 2013 r. w którym poinformował, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających nie znalazł podstaw do podejmowania z urzędu czynności dyscyplinarnych w tej sprawie. To zaś oznacza, że informacja o jaką zwróciła się skarżąca, nie dotyczy postępowania dyscyplinarnego, a tym samym nie stanowi informacji publicznej. Skoro zatem wnioskowana przez skarżącą informacja we wskazanym wyżej zakresie nie posiada przymiotu informacji publicznej to tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w związku z tym w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ uczynił. Tym samym zarzut bezczynności organu był nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.