IV SAB/Gl 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A w Z. na bezczynność Zarządu B Sp. z o.o. w Z. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd B Sp. z o.o. w Z. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. K. działająca w imieniu A w Z. wniosła o zobowiązanie Zarządu B w Z. (dalej Z B) do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w dniu 17 października 2013r. skarżące stowarzyszenie wystąpiło do Z B z wnioskiem o przesłanie kserokopii umowy nr [...] z dnia [...]r. zawartej pomiędzy Zarządem B. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (której następcą prawnym jest adresat wniosku), a C Sp. z o.o. z siedzibą w Z. W odpowiedzi na wniosek otrzymano pismo z dnia 6 listopada 2013r. zawierające informację o braku posiadania przez Z B wnioskowanego dokumentu. Strona skarżąca zakwestionowała wiarygodność uzyskanej informacji, gdyż jej zdaniem wnioskowana umowa została zawarta pomiędzy C Sp. z o.o. a Zarządem B, zatem powinna znajdować się w zasobach archiwalny następcy prawnego Zarządu B. Do skargi załączono pismo podpisane przez członka Zarządu C Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia 31 maja 2005r. Z jego treści wynikało min., że sieci C w budynku przy ul. [...] w Z. montowane były na podstawie umowy nr [...] z dnia [...]r. zawartej z Zarządem B. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Z B wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Podniesiono, że rejestr poczty prowadzony w organie nie odnotował wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 października 2013r., a strona skarżąca nie przedstawiła na to dowodów. Zauważono także, że do skargi nie załączono pisma z dnia 6 listopada 2013r., które miało być wysłane do skarżącego stowarzyszenia. Wyjaśniono, że oprócz centralnego rejestru poczty prowadzonego w siedzibie Spółki, prowadzone są także rejestry przez poszczególne jednostki organizacyjne, stąd przedłożenie wniosku, o którym mowa w skardze, jest konieczne celem ustalenia miejsca jego doręczenia. Zarzucono nadto niewyczerpanie przez stronę skarżącą trybu określonego w procedurze administracyjnej i niewezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Uznano nadto, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż w skardze potwierdza się otrzymanie odpowiedzi na wniosek. To, że treść pisma informującego o braku posiadania żądanego dokumentu nie była satysfakcjonująca dla wnioskodawcy nie stanowi jednak o bezczynności. Wskazano, że umowa, której kopii dotyczy wniosek została zawarta 15 lat temu przez poprzednika prawnego organu. Spółka nie dysponuje w chwili obecnej umową, o czym zawiadomiono stronę skarżąca. Dodatkowo wyjaśniono, że stan prawny nieruchomości, której informacja miała dotyczyć uległ zmianie, gdyż większość lokali w budynku przy ul. [...] w Z. stanowi obecnie własność prywatną. Podważa to zasadność wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro budynek w ponad 60% stanowi własność prywatną. W wykonaniu zarządzenia Sądu skarżące Stowarzyszenie przedstawiło wniosek z dnia 17 października 2013r. który złożony został w siedzibie Zarządu B Spółka z o.o. w tym samym dniu. Przedstawiło nadto kopię opisanego w skardze pisma z dnia 6 listopada 2013r. W jego treści zawarto informację o braku posiadania rejestru umów z 1998r. Stwierdzono, że z wniosku nie wynika, którego z budynków dotyczyć miałaby wnioskowana informacja, a w związku z tym wzywa się nadawcę do sprecyzowania danych dotyczących adresu na jakim obowiązywać miałaby w/w umowa. Zauważono nadto, że umowy zawarte pomiędzy Zarządem B, a C objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i ich upublicznienie stanowić może naruszenie tej tajemnicy i łączącej strony umowy. W dodatkowym piśmie z dnia 25 kwietnia 2014r. pełnomocnik organu oświadczył, że sprawdzono posiadaną dokumentację i stwierdzono, że organ nie posiada wnioskowanej umowy. Zauważono, że od jej zawarcia minęło 16 lat i nie można wykluczyć, że została wybrakowana. Z tych przyczyn nie jest możliwe spełnienie żądania strony skarżącej, a skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Zauważyć trzeba, że pomiędzy wnioskodawcą, a adresatem wniosku nie istniał spór co do tego, że stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Nie mniej, badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie tej ustawy poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze i czy adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12). Jako niesporny fakt przyjąć należy, że adresat wniosku jest następcą prawnym samorządowej spółki prawa handlowego o nazwie "Zarząd B spółka z o.o." gospodarującej zasobem mieszkaniowym Gminy Z. Po myśli art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy był zatem zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem jej zapisó. Przepis ten stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty dysponujące majątkiem publicznym. Podmiotem zobowiązanym może być więc w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej również spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych i gospodarowaniem majątkiem publicznym. Natomiast pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych nawet wtedy, gdy informacja nie została wytworzona przez podmiotu publiczny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Za informację publiczną uznaje się w orzecznictwie każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11 publ. CBOSA). Ponad powyższe, Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem publicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2008 r. IV SA/Po 224/06 publ. CBOSA). Określona we wniosku o udostępnienie informacji publicznej umowa cywilna niewątpliwie zawierająca uregulowania odnoszące się sposobu zagospodarowania mienia komunalnego i wydatków z tego tytułu poniesionych wyczerpuje zakres pojęciowy określenia "informacja publiczna", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Przyjąć zatem należy, że wniosek złożony przez stronę skarżącą był kierowany do podmiotu obciążonego, co do zasady, obowiązkiem udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy), a żądana informacja generalnie miała charakter informacji publicznej (art. 6 ust. 1pkt 5 lit c) ustawy). Przesądzenie powyższych kwestii pozwala zatem Sądowi przejść do oceny zachowania się organu po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc do oceny czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem, że w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w wymaganej w ustawie formie. W kontrolowanej sprawie organ skierował do wnioskodawcy pismo, w którym jako pierwszą z przyczyn odmowy udzielenia informacji wskazał tajemnicę przedsiębiorstwa, którą objęta jest wnioskowana umowa. W odpowiedzi na skargę zaprzeczył otrzymaniu wniosku, a także zasłonił się brakiem posiadania żądanej umowy, gdyż pochodzi ona sprzed około 15 lat. W dodatkowym piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podtrzymał twierdzenie o braku posiadania wnioskowanej umowy oświadczając, że nie można wykluczyć jej wybrakowania podczas porządkowania archiwum. W sytuacji, gdy organ odmawia udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli odmowa wynika z faktu nieposiadania żądanej informacji, jest zobowiązany zawiadomić o tym fakcie, co generalnie załatwia sprawę. Nie można bowiem w takiej sytuacji zobowiązać organu do jej udzielenia. Jednolite już w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych nakazuje jednak adresatowi wniosku uwiarygodnić twierdzenie, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny wiarygodności takich twierdzeń. W przeciwnym wypadku osoba występująca z wnioskiem byłaby faktycznie pozbawiona jakiejkolwiek ochrony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się także pogląd, że brak posiadania informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia usprawiedliwiony jest jedynie w sytuacji, w której wnioskodawca będzie domagał się informacji niezwiązanych z zakresem działania organu. Oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, Sąd powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09 i z dnia 27 marca 2012r. I OSK 156/12 publ. CBOSA). Odwołując się ponownie do prezentowanego w judykaturze stanowiska, przypomnieć można, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot kompetentny do posiadania takiej informacji z tego tytułu, że bądź ją wytworzył, bądź obowiązany jest ją posiadać lub przechowywać. Taki podmiot nie może odmawiać udzielenia tej informacji, zasłaniając się faktem jej nieposiadania. Jeżeli jest bowiem rzeczowo właściwy, by daną informację posiadać, osoba żądająca udostępnienia tej informacji nie może być zmuszana do poszukiwania podmiotu, który aktualnie czy chwilowo jest w jej posiadaniu. Adresat wniosku (Z B), w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest podmiotem, do którego należało przechowywanie wnioskowanej umowy. Z tych przyczyn nie może ograniczyć się w udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi do lakonicznej informacji o braku posiadania dokumentu względnie sugestii o prawdopodobnym jej wybrakowaniu. Informacja odmowna powinna wyjaśniać nie tylko to, że organ nie posiada żądanych danych, ale również tego wiarygodnych przyczyny, ewentualnie inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009r., II SA/Po 384/09 oraz 20 września 2011r., II SA/Po 142/11, publ. CBOSA). Jeżeli powodem braku żądanych dokumentów były skutki ich archiwizacji, to należało wskazać dokładnie podstawę prawną takiego działania, dokumenty zarchiwizowane i dokumenty wskazujące na dokonanie archiwizacji oraz ewentualnie przepis, który nie pozwala z tych dokumentów korzystać, w sytuacji gdy jest taka potrzeba. Przypomnieć należy, że dokumentacja która nie podlega archiwizowaniu może ulec brakowaniu, a kwestie te regulowane są w rozporządzeniach wykonawczych wydawanych na gruncie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 1983 r. Nr 38, poz. 173 z późn. zm). Dokumentacja dzieli się na kilka grup kwalifikacyjnych, w zależności od ustawowego terminu przechowywania, a po jego upływie może zostać wybrakowana. Niezbędne było zatem udzielenie stanowczej odpowiedzi, czy w istocie nastąpiło wydzielenie i przekazanie do zniszczenia (na makulaturę) tej części dokumentacji archiwalnej, której okres przechowywania upłynął zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz uznano ją za nieprzydatną dla celów praktycznych podmiotu. Zauważyć trzeba, że w przypadku brakowania dokumentacji sporządza się z takiej czynności protokół. Tymczasem odmowa udzielona przez organ zakładała wyłącznie prawdopodobieństwo wybrakowania wnioskowanej umowy. Była więc na tyle ogólnikowa, że strona mogła mieć uzasadnione wątpliwości, co do wiarygodności podanych przyczyn. Wskazane przyczyny nie zostały bowiem przedstawione jako hipotetyczne, a nie jako pewne. Nota bene prezentowane w toku postępowania stanowisko adresata wniosku nie było w tym zakresie jednolite, gdyż usprawiedliwiano odmowę udostępnienia wniosku różnorakimi okolicznościami. Na marginesie sprawy zważyć przyjdzie, że prawo dostępu do informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP znajduje konkretyzację w treści art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Określa się tam, iż każdemu przysługuje prawo do informacji o sprawach publicznych. Wobec tak sformułowanej zasady udostępniania informacji publicznej nieprzetworzonej, brak jest podstaw prawnych do rozważania interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy. Także motywy działania wnioskującego o informację publiczną i jego intencje nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku. W literaturze przedmiotu wskazuje się, jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, próbę korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych (por. J. Drachal Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s.147-149). Jednakże w obowiązującym systemie prawa brak jest właściwych instrumentów, które pozwalałyby na ograniczenie dostępu do informacji publicznej prostej. Ustawodawca przyznał to prawo "każdemu" bez względu na jego cele i motywy. Z tych przyczyn, mimo że wniosek skarżącej nie wynikał z dbałości o dobro publiczne, co wyraźnie wynika z treści korespondencji prowadzonej przez nią z C Sp. z o.o. uznać należało, że Z B Sp. z o.o. pozostawał w bezczynności. Niespójne i lakoniczne informacje przekazywane wnioskodawcy nie mogą być uznane za wypełnienie obowiązku ciążącego na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która zgodnie z prawnymi wymogami powinna znajdować się w jego posiadaniu. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest możliwe określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. W tym przypadku art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej na gruncie omawianej ustawy formie i we właściwym terminie. Wskazać tu tylko można, że załatwienie wniosku strony skarżącej polegać może na udzieleniu informacji w drodze czynności materialno-technicznej, wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, względnie przekazaniu stronie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje. W tym przypadku rolą organu będzie uwzględnić wskazania i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Przypomnieć należy, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. w art. 13 ust. 2 ustawy. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie, traktowany jako bezczynność, może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną i nie każda bezczynność organu przyjmuje taką postać. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a stanowisko adresata wniosku zajęte w toku postępowania nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na podmioty zobowiązane mocą art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 wskazanego aktu.