IV SAB/Gl 3/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie informacji publicznej zobowiązuje Prezydenta Miasta C. do rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia [...]r. E. S. czternastoma wnioskami z dnia [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie ich w formie elektronicznej na adres [...]. Wnioski te dotyczyły spraw: związanych z działalnością Miasta w dziedzinie kultury (między innymi ilości miejskich placówek kulturalnych, informacji o ich działalności, o stanie zatrudnienia w tych placówkach oraz o działalności "A"), współpracy i innych form działalności Miasta związanych ze sportem (m. innym wykazu miejskich placówek sportu, świadczonych przez nie usług, stanie zatrudnienia w tych jednostkach oraz remontu stadionu piłkarskiego przy ul. [...]), kosztów funkcjonowania urzędu miasta (stanu zatrudnienia, wysokości wynagrodzeń jego pracowników), związanych z ochroną środowiska, w szczególności istniejących kotłowni i palenisk węglowych znajdujących się na terenie Miasta i ewentualnej ich modernizacji, związanych z funkcjonowaniem podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, opłat za najem i dzierżawę nieruchomości gminnych, działalności Miasta mającej na celu ułatwienie prowadzenia działalności gospodarczej oraz nowelizacji planu zagospodarowania przestrzennego, gminnego zasobu mieszkań komunalnych oraz terenów przeznaczonych pod inwestycje mieszkaniowe, podejmowanych działań dla poprawy stanu dróg publicznych (między innymi ilości dróg komunalnych, budowy obwodnicy Śródmieścia i likwidacji znajdującej się w centrum Miasta estakady), gospodarki finansowej gminy, w tym stanu jej zadłużenia, obciążeń, pozyskiwania środków ze źródeł zewnętrznych, związanych z funkcjonującymi na terenie Miasta przedszkolami, związanych z działającymi na terenie Miasta jednostkami edukacyjnymi, kwestii zmniejszającej się liczby uczniów szkół podstawowych, gimnazjów i szkół średnich oraz konsekwencji takiego stanu dla budżetu Miasta, współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz szczegółowego wykazu tych organizacji, posiadania przez szkoły odpowiedniego zaplecza w postaci w pełni wyposażonych sal gimnastycznych, problemów funkcjonowania służby zdrowia (miedzy innymi czasu oczekiwania na usługi, kosztów budowy bloków operacyjnych, poprawienia standardu świadczonych usług), funkcjonowania miejskich ośrodków pomocy społecznej (stanu ich zatrudnienia, świadczonych usługach, środkach przekazywanych na te cele z budżetu Miasta). Prezydent Miasta C. w piśmie z dnia [...] r. wskazał, iż podstawowych informacji dotyczących utworzonych przez Miasto jednostek organizacyjnych i działalności w dziedzinie sportu, kultury, ochrony zdrowia, pomocy społecznej skarżący winien szukać w Biuletynie Informacji Publicznej. Odnośnie informacji związanych z funkcjonowaniem komunalnych jednostek organizacyjnych zasugerował skarżącemu zwrócenie się bezpośrednio do tych podmiotów. Natomiast pozostałych informacji zobowiązał się udzielić do dnia [...] r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta C. i zobowiązanie go do podjęcia odpowiednich działań. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta C. pismem z dnia [...] r. odmówił udzielenia informacji publicznej w znacznym zakresie, nie dochowując jednakże przewidzianej dla takiej odmowy formy decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania poprzedzających złożenie skargi do sądu środków zaskarżenia. Nadto w przypadku nie uwzględnia wniosku o odrzucenie skargi postulował jej oddalenie. Jego zdaniem skarga jest bezzasadna i przedwczesna, gdyż do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie upłynął wskazany w piśmie z dnia [...] r. termin jej udzielenia. Skarżący w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. rozprawy wyjaśnił, iż do tego dnia nie otrzymał żądanych informacji, zaś korespondencja z organem ograniczyła się do wskazanego powyżej pisma z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że po myśli art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do brzmienia art. 3 § 1 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Oczywiście akty te, aby mogły podlegać kognicji sądowej, muszą mieścić się w zakresie właściwości tych sądów, czyli skarga winna być dopuszczalna przedmiotowo, nadto winna być sporządzona przez osobę legitymującą się interesem prawnym do jej wniesienia (w tym miejscu godzi się wyjaśnić, że ów interes prawny, jakkolwiek nie ma znaczenia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej – p. art. 2 ust. 2 - to jednak jest wymagany przez przepis art. 50 § 1 P.p.s.a.) i skierowana być przeciwko organowi, który wydał akt albo był zobowiązany go wydać, czyli być dopuszczalna podmiotowo. Nadto skarga winna spełniać określone wymogi formalne, m.in. co do wyczerpania trybu, zostać opłacona (w tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej statuujący zasadę bezpłatności dostępu do informacji publicznej, gdyż na skutek skargi nie jest ona udzielana, a kontrolowana jest legalność działania organu w tej materii) i złożona w ustawowym terminie. Wymogi formalne skargi zostały spełnione, skarżący wykazał swą legitymacje czynną, sprawa mieści się w kognicji Sądu. Rozważania merytoryczne należało wszak poprzedzić analizą zarzutu formalnego zawartego w odpowiedzi na skargę. W tej materii dominuje pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wedle którego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracyjnego polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie jest uwarunkowane wyczerpaniem środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 Nr 9, poz. 26 ze zm.). Przepisów tego kodeksu w tym wypadku się nie stosuje, bo dochodzą one do głosu tylko w razie odmowy udzielenia informacji lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), a to nie było intencją skarżącego. Nie jest także wymagane poprzedzenie takiej skargi środkiem sprecyzowanym w przepisie art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. wyraźnie odnosi się do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I ISK 646/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, postanowienie tegoż Sądu z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 12/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SAB/Gl 45/07, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), toteż teza zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Op 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 2, poz. 23), jest już nieaktualna. Z tych powodów można było przejść do merytorycznego badania sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań ( także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy ( art. 6 ust. 2) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W myśl natomiast art. 14 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, udostępnianie jej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z jego treścią, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia zarzut jego bezczynności. Zakres żądanych opisanymi na wstępie wnioskami informacji mieści się w ramach informacji publicznej w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, gdyż obejmuje on sprawy publiczne. Prezydent Miasta C. jest podmiotem, na którym spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej co do zasady, gdyż należy on do szeroko rozumianej władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem zobligowany był je rozpatrzyć zgodnie z przepisami wskazanej ustawy, czyli jeśli dysponował żądanymi danymi, a nie są one możliwe do uzyskania w drodze powszechnego dostępu, oraz nie zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę uwzględnienia żądania, winien im zadośćuczynić. Tymczasem organ ten, powołując się na regulację zawartą w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, iż z uwagi na znaczną ilość danych o udostępnienie, których on wystąpił udzieli informacji w terminie 2 miesięcy. Jednakże do dnia przeprowadzenia rozprawy tego nie uczynił, pozostając w bezczynności. Przy czym jego postępowanie jest dalece niekonsekwentne, bo mimo tego odesłał wnioskodawcę do innych podmiotów (w części są to jednostki organizacyjne Gminy C.) oraz do Biuletynu Informacji Publicznej. W ocenie Sądu brak jest dostatecznej motywacji do odesłania skarżącego w celu uzyskania wskazanych we wnioskach informacji do innych (podległych Prezydentowi Miasta C.) jednostek. Organ ten, jako podmiot zarządzający mieniem komunalnym i będący organem założycielskim podmiotów wskazanych we wnioskach, jest dysponentem informacji dotyczących tych podmiotów i tego przedmiotu informacji. Poza tym żądane dane w znacznym zakresie dotyczą bezpośredniej działalności Gminy C. w sprawach zaspokajania potrzeb miejscowej ludności. Dziwi zatem stanowisko niedostrzegające potrzeby upowszechnienia danych w tej materii tejże społeczności. Jawi się ono jako nieuzasadnione zaniechanie dokonania prawem nakazanych czynności. Przeto konkludując, rzeczą organu było ustalenie czy żądane dane objęte są ochroną prawną, czy są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, czy jest w ich posiadaniu, i w zależności od tych ustaleń właściwe prawne zachowanie się w określonym ustawą terminie. Brak tych czynności skutkować musiał uwzględnieniem skargi. W myśl art.149 P.p.s.a. w takiej sytuacji sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżącemu ani nie udostępniono informacji, ani też nie wydano decyzji odmownej. Wobec powyższego nakazano organowi rozpoznanie wniosku, przy czym z uwagi na niemożność przesądzenia sposobu jego załatwienia nie zobowiązano go do wydania aktu lub dokonania czynności. Rzeczą organu będzie zatem bądź udostępnienie żądanych informacji, bądź wydanie decyzji odmownej w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających to rozstrzygnięcie, w szczególności uregulowanych w art. 5 ust.1 i art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin załatwienia sprawy wynika z art. 13 ust. 1 i art. 286 § 2 P.p.s.a. Co mając uwadze, na zasadzie art. 149 P.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.