IV SAB/Gl 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4) oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Burmistrza Miasta Gminy K. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.K. w skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o zobowiązanie Burmistrz Miasta i Gminy K. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...] i [...] wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy K. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii protokołów pokontrolnych "Stacji segregacji odpadów komunalnych w K." wydanych w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski w K. W dniu [...] otrzymał odpowiedź o możliwości wglądu do tych dokumentów. Z uwagi na to, że interesowała go odpowiedź na piśmie wnioskiem z dnia [...] ponownie wniósł o udostępnienie kserokopii wyżej wymienionych protokołów, a nadto o udostępnienie kserokopii pisma z dnia [...] skierowanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz kserokopii dwóch kolejnych zezwoleń na budowę "Stacji segregacji odpadów komunalnych w K.". Na ten wniosek otrzymał odpowiedź odmowną w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym w zakresie wewnętrznych nieprawidłowości przy realizacji inwestycji w Gminie K. w poprzednich latach, a prawdopodobny okres odpowiedzi organ ustalił do dnia [...]. Pomimo tego do dnia wniesienia skargi organ nie rozpatrzył wniosku, nie wyznaczył nowego terminu, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dopuszczając się tym samym bezczynności w tej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] organ wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej na dzień [...] informując, że zwróci się do organów ścigania z zapytaniem, czy udzielenie żądanej informacji nie wpłynie negatywnie na prowadzone przez te organy postępowanie przygotowawcze. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki służbowej z dnia [...] sporządzonej przez Inspektora ds. zamówień publicznych i pozyskiwania środków zewnętrznych wynika, że w dniu [...] Prokuratura Rejonowa w M. zwróciła się o udostępnienie przedmiotowych dokumentów oraz, że w dniu [...] zostały one przekazane funkcjonariuszowi Komendy Miejskiej Policji w C. Pismem z dnia [...] organ poinformował wnioskodawcę, że nie może udzielić żądanej informacji albowiem akta nie są w jego posiadaniu, gdyż zostały przekazane zgodnie z żądaniem Prokuratury w M. do Komendy Miejskiej Policji w C. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że w ustawowym terminie 14 dniowym organ zareagował na wniosek skarżącego z dnia [...], nie mógł jednak samodzielnie postanowić o udostępnieniu dokumentów z uwagi na prowadzone postępowanie przygotowawcze przez organy ścigania i kwestię tajemnicy postępowania przygotowawczego, szczególnie ze względu na fakt , że dokumentacja ta dotyczy okresu kiedy skarżący pełnił funkcję Burmistrza Miasta i Gminy K. Dalej wskazano, że jakkolwiek organ nie przedłużył wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, jednakże wynikało to z faktu braku wiedzy na temat działań, które w zakresie wskazanej dokumentacji mogą w kolejnych dniach podejmować organy ścigania. W związku z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w M. dokumentacja objęta wnioskiem została w oryginale przekazana organom ścigania w dniu [...], o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...]. Podniesiono, że organ poprzestał w tym zakresie na wydaniu pisma mając na uwadze fakt, że nie posiada obecnie tych dokumentów, gdyż zostały wydane w oryginale i są częścią materiału dowodowego obejmującego postępowanie prowadzone przez Prokuraturę w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia [...], w którym zwrócił się o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii protokołów pokontrolnych dotyczących kontroli przeprowadzonej "Stacji segregacji odpadów komunalnych w K.", odpowiedzi na te kontrole, kserokopii pisma z dnia [...] skierowanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz kserokopii dwóch kolejnych zezwoleń na budowę wskazanej powyżej stacji. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie jest poza sporem, że Burmistrz Miasta i Gminy K., jako organ władzy publicznej, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto nie budzi wątpliwości, że informacje o udostępnienie których skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia [...] stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Za informację publiczną uznaje się bowiem wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Do takich należą m.in. informacje o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Załatwienie sprawy z wniosku skarżącego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogło zatem nastąpić w następujący sposób: - poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2), - poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), - poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, bądź w terminie późniejszym wskazanym przez organ wraz z informacją o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ w terminie ustawowym czternastodniowym poinformował skarżącego, iż jego wniosek z dnia [...] zostanie rozpoznany do dnia [...] oraz wskazał powody opóźnienia. Jednakże z upływem tego terminu do dnia wniesienia skargi, tj. do [...] pozostawał w bezczynności, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przed upływem wyznaczonego terminu nie rozpoznał wniosku skarżącego ani nie poinformował go o powodach dalszego opóźnienia i nie ustalił nowego terminu do załatwienia wniosku. Organ wystosował pismo informujące o tym, że dokumenty przekazał Prokuraturze w M. i w związku z tym nie może ich udostępnić, gdyż nie jest w ich posiadaniu w dniu [...], czyli już po wniesieniu przez skarżącego skargi. Z tych względów należało stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi organ był bezczynny, jednakże po wniesieniu skargi bezczynność ta ustała, wskutek poinformowania wnioskodawcy, iż organ informacją tą aktualnie nie dysponuje. Natomiast w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. W sytuacji więc gdy organ nie posiada żądanych informacji wininien załatwić sprawę poprzez pisemne zawiadomienie o tym wnoszącego wniosek. Organ w takiej sytuacji nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udostępnienia. Wobec powyższego Sąd nie mógł zobowiązać organu do załatwienia wniosku przez udostępnienie informacji bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia skoro wnioskowana informacja nie jest w jego posiadaniu. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., o sygn. I OPS 6/08 publik. ONSA i WSA z 2009 r., nr 4, poz. 63). Można tylko wskazać, że w przypadku włączenia żądanych dokumentów do akt postępowania przygotowawczego o ich udostępnienie można wystąpić do właściwej prokuratury, jednakże w takim przypadku w zakresie udostępnienia akt postępowania przygotowawczego będą miały zastosowanie przepisy szczególne, tj. art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne w CBOSA). Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ w terminie ustawowym podjął czynności na wniosek skarżącego informując go o przesunięciu terminu do załatwienia sprawy oraz powodach z tym związanych, zmierzając do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Jednocześnie przed upływem wyznaczonego terminu, co wynika z akt adm. Prokuratura zwróciła się o wydanie tych dokumentów w związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym, co w ocenie organu stanowiło przeszkodę w ich udostępnieniu. W tych okolicznościach nie można uznać, iż organ działał nieracjonalnie, a bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi o obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu także w razie umorzenia postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a.