IV SAB/Gl 31/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje wymienionego Inspektora do załatwienia pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2015 r.; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. M.S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udzielenie informacji publicznych w postaci decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego Centrum Handlowego A w C. oraz protokołu obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie tej decyzji i przesłanie tych informacji drogą elektroniczną. W dniu 19.01.2015 r. wskazany organ administracji publicznej przesłał wnioskodawcy wskazaną decyzję. Natomiast nie przekazano mu protokołu kontroli informując, że informacje zawarte w protokole nie mają cech informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. Sprawami publicznymi nie są bowiem konkretne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. W skardze na bezczynność M.S. domagał się zobowiązania organu do rozpoznania punktu 2 wniosku, tj. w zakresie udostępnienia wymienionego protokołu. Skarżący zarzucił, że ów protokół został sporządzony na podstawie art. 59d Prawa budowlanego, a zatem jest dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną. Powołał się w tym względzie na orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie prezentując pogląd, że odnośnie przedmiotowego protokołu nie ma zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdyż jest on dokumentem w prywatnej, indywidualnej sprawie. Ma on przy tym charakter wewnętrzny, roboczy i nie zawiera ostatecznego stanowiska w sprawie. Nie można go więc utożsamiać z dokumentacją przebiegu i efektów kontroli o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Nadto, w takim przypadku skarga nie musi być poprzedzona wcześniejszym wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2012 roku sygn. II SAB/Bk 2/12- Lex Nr 1139096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 roku sygn. II SAB/Wa 40/2006 - Lex Nr 265495). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu - zbadania sprawy pod kątem bezczynności organu. Uznając zatem skargę za formalnie dopuszczalną w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, czy skarga w sprawie udostępnienia informacji publicznej stanowi takową w rozumieniu ustawy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ( art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.). W art. 4 u.d.i.p. wskazane są podmioty zobligowane do udostępniania informacji publicznej, natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., w sposób nieenumeratywny, wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Uznać wypada więc, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji. Co do zasady udostępnieniu podlega wszystko, co znajduje się w aktach postępowania z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych, czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną. Również wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy stanowi informację publiczną (por. np. NSA: z dnia 5 września 2013 r. sygn. I OSK 894/13 - Lex nr 1375590, z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. I OSK 1004/13 - Lex nr 1375651 i z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1550/11 - Lex 1149195 ). Ponadto, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma znaczenia, czy wnioskodawca był stroną postępowania, w sprawie co do której występuje z żądaniem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy - od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego czy faktycznego. Niniejsza sprawa dotyczy protokołu kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Trafnie wskazane przez skarżącego przepisy Prawa budowlanego stanowią, że jest to kontrola obowiązkowa (art. 59 ust. 1), a z jej przeprowadzenia sporządza się protokół według ustalonego normatywnie wzoru (art. 59d). Tym samym zarówno kontrola, jak i protokół wynikają z uregulowanej przepisami procedury, jako element postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Protokół jest więc dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p., a nie materiałem roboczym, wyłącznie na użytek organu, jak to wywodzi błędnie odpowiedź na skargę. Słusznie też w piśmie procesowym z dnia 26.03.2015 r. skarżący wytyka organowi niekonsekwencję w powoływaniu się na indywidualny charakter postępowania w ramach którego przeprowadzono kontrolę, w sytuacji, gdy jednocześnie udostępniono decyzję wydaną w tej samej sprawie. Tymczasem zarówno protokół jak i decyzja objęte są pojęciem dokumentów urzędowych z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., a zatem stanowią informację publiczną podlegającą zasadniczo udostępnieniu według przepisów tej ustawy. Ewentualne ograniczenie prawa do informacji publicznej wymaga natomiast wydania decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). W świetle powyższych okoliczności fakt bezczynności organu w omawianym zakresie jest niewątpliwy, skoro do czasu wyrokowania wniosek skarżącego o udostępnienie przedmiotowego protokołu nie został przez organ załatwiony w sposób przewidziany prawem. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 ppsa orzeczono, jak w pkt 1 wyroku, co zobowiązuje organ do załatwienia pkt 2 wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., liczonym od dnia doręczenia mu akt (art. 286 § 2 ppsa). Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ niezwłocznie odpowiadał skarżącemu na jego pisma, a zasadność skargi wiązała się z błędnej oceny prawnej zgłoszonego przez skarżącego wniosku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i 205 § 2 ppsa. sw