IV SAB/Gl 42/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Z. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]r. w terminie 14 dni. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. S. zakwestionował bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Z. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania decyzji w przedmiocie jego skargi. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji w Z. ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając swoje żądanie opisał, iż w dniu [...] jako emerytowany funkcjonariusz Policji skierował wniosek do Komendanta Miejskiego Policji w Z. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Wskazał, iż świadczenie to przyznane mu zostało decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia [...], jednakże w dniu [...] decyzją, której unieważnienia się domaga, bezprawnie, jak określił, zabrano mu przyznane wcześniej świadczenie. Skarżący oświadczył, iż stanowisko swoje wywodzi z treści wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ( sygn akt IV SA/Gl 434/06 i Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt I OSK 953/07) . Powołując się na załączone do skargi stanowisko Dyrektora Biura i Analiz Sądu Najwyższego z dnia [...] sygn. [...] w przedmiocie wypłat równoważnika na remont mieszkania skarżący wniósł o ustosunkowanie się organu do tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Miejskiego Komendanta Policji w Z. organ wniósł o jej oddalenie oraz o odrzucenie skargi na decyzję Nr[...]. Opisując stan faktyczny sprawy wskazał, iż rozpoznał zażalenie wniesione przez skarżącego, w którym W. S. zarzucił bezczynność Miejskiemu Komendantowi Policji w Z., a także wniósł o ponowne rozpoznanie jego wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w okresie 2006-2008r. Skarżący domagał się wydania decyzji, twierdząc, iż jej brak zamyka mu drogę dochodzenia swych praw przed sądem. Jednocześnie zaznaczył, iż we wniosku, które rozpoznania domaga się wnosił o wypłacenie mu świadczenia bezprawnie pozbawionego na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji podniósł, iż przedmiotem swego rozstrzygnięcia uczynił zażalenie, gdyż jako organ wyższego stopnia nie był uprawniony do rozstrzygania ponownie merytorycznego wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nie wszczął również postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia [...] Nr [...] ani też nie odmówił wszczęcia takiego postępowania, gdyż nie wpłynął do niego wniosek strony z takim żądaniem. Ustosunkowując się do żądania skarżącego zawartego w jego wniosku o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, którego nie rozpoznanie traktuje skarżący, jako bezczynność, organ wskazał, iż wniosek ten nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż strona postępowania o to świadczenie może być wyłącznie policjant, jako że wyłącznie policjant posiada interes prawny w przyznaniu mu tego świadczenia. Emeryt policyjny natomiast posiada wyłącznie interes faktyczny. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę i wskazał, iż wniosek jego nie był wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż takie uprawnienie już mu przyznano lecz wystąpił o ustalenie jego wysokości za okres 2006-2008r. W dalszej części pisma przedstawił stanowisko prezentowane w cytowanych przez niego w skardze wyrokach sądów WSA w Gliwicach i NSA. Podniósł, iż roszczeń finansowych może dochodzić w ciągu trzech lat od ich powstania, a stwierdzenia nieważności można dokonać w okresie 10 lat od jej wydania. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, iż decyzją z dnia [...] Nr[...], na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz § 1 ust. 1 i w 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) przyznano skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Decyzją z dnia [...]Nr [...] wydaną na podstawie art. 162 pkt 1 k.p.a. stwierdzono wygaśnięcie opisanej wcześnie decyzji z dnia [...] ze wskazaniem, iż funkcjonariusz rozkazem personalnym z dnia [...]Komendanta Miejskiego Policji w Z. został zwolniony ze służby w Policji. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] skarżący sporządził wniosek skierowany do Komendanta Miejskiego Policji w Z. domagając się nim wypłacenia należnego mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w latach 2006, 2007, 2008 zgodnie z normą przysługującą jak w złożonych wnioskach. Określił swoje uprawnienie, jako nabyte wcześniej wydaną i nadal obowiązująca decyzją i ustawowo przysługujące. Zasadność swoich twierdzeń wywodził ze stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 434/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 953/07. W odpowiedzi na swój wniosek otrzymał od Komendanta Miejskiego Policji w Z. pismo. W piśmie tym skarżący został poinformowany przez organ o braku podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcy, jako emerytowi, równoważnika za remont zajmowanego lokalu, bowiem przepis stanowiący poprzednio podstawę prawną uprawnienia emeryta-funkcjonariusza Policji do równoważnika na remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego został uchylony. Organ wskazał nadto, iż brak przepisów, które określałyby właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie. Skarżący poinformował organ iż jego odejście na emeryturę nastąpiło przed zmianą przepisów ,a zatem uważał, iż stanowisko Komendanta Miejskiego nie jest słuszne i wniósł w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na jego bezczynność. W odpowiedzi otrzymał postanowienie Nr [...] z dnia [...] w którym uznano jego zarzutu, jako bezzasadne. Wskazano tam , iż od 1 stycznia 2006r. sprawy związane z przyznaniem, odmową przyznania oraz cofaniem uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W dniu 28 grudnia 2005r. nastąpiła bowiem nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i § 8 i § 9 tego aktu wykonawczego został uchylony. Uchylono więc podstawę prawną pozwalającą przyznać emerytom policyjnym świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Uchylono także normę regulująca właściwość organu władnego przyznać to świadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłączył ze skargi W. S. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli legalności, dokonywanej przez sąd administracyjny na podstawie art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), jest kwestia terminowości zakończenia przez organ sprawy administracyjnej, do której rozpoznania jest właściwy. Z bezczynnością na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Jednocześnie w myśl art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. chodzi tu o sprawy załatwiane w sposób określony w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a tej ustawy. Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność, w sytuacji gdy w obecnie obowiązującym stanie prawnym organ administracyjny, w tym przypadku Komendant Miejski Policji w Z. jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie zgłaszanych roszczeń o przyznanie uprawnień do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny na podstawie art. 91 ustawy o Policji, jednakże uprawnienie to nie przysługuje określonym podmiotom ze względów na nieuwzględnienie ich we właściwym dla przedmiotu sprawy prawie materialnym. Bezspornym jest bowiem w sprawie, iż przepisy obowiązujące w chwili składania przez skarżącego ( emeryta policyjnego) wniosku z dnia [...] adresowanego do Komendanta Miejskiego Policji w Z. przyznają uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wyłącznie policjantom, z pominięciem emerytów i rencistów. Zwrócić trzeba nadto uwagę, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem B. Adamiak wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 337; zob. także uch. NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyr. NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Jeśli postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, organ może jedynie pozostawić podanie bez rozpatrzenia (w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), przekazać podanie organowi właściwemu do jego rozpatrzenia (art. 65 i 66 § 1 k.p.a.) albo zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3 k.p.a.). (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 387). W innych wypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania oraz konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji (wyjątkowo - postanowienia). Jedynie na zasadzie wyjątku postanowienia k.p.a. bądź przepisów szczególnych przewidują możliwość odmowy wszczęcia postępowania oraz określają formę tej czynności procesowej. Z akt sprawy wynika, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek o rozstrzygnięcie jego sprawy indywidualnej organ podejmował działanie w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi. Nie wydał natomiast rozstrzygnięcia w wymaganej formie, czego domagał się skarżący. Nie załatwił zatem sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zachowanie takie byłoby legalne wyłącznie wtedy, gdyby sprawa, której domagał się załatwienia skarżący nie należała do kręgu spraw administracyjnych z punktu widzenia przedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu organu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia od [...]Nr [...] z dnia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Wskazano tam, iż sprawy związane z przyznaniem, odmową przyznania oraz cofaniem uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W dniu 28 grudnia 2005r. nastąpiła bowiem nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i § 8 i § 9 tego aktu wykonawczego został uchylony. Uchylono więc podstawę prawną pozwalającą przyznać emerytom policyjnym świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Uchylono także normę regulująca właściwość organu władnego przyznać to świadczenie. Ustosunkowując się do powyższego poglądu potwierdzić jedynie można, to co wskazane zostało na wstępie. Sprawa o przyznanie uprawnienia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest nadal sprawą administracyjną, natomiast emeryt policyjny nie posiada, w myśl obecnie obowiązujących przepisów, interesu prawnego w dochodzeniu tych uprawnień. Odnosząc się do podnoszonej przez organ kwestii braku norm regulujących właściwość organu władnego przyznać to świadczenie Sąd również w tym wypadku uznaje pogląd zaprezentowany przez organ za błędny. Przepisy o właściwości ogólnej organów administracji nie zostały bowiem w uchylone, co pozwala rozpoznać sprawę zgodnie z kompetencjami wynikającymi z regulacji zawartej w ustawie o Policji. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż wniesiona przez W. S. skarga na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Z. jest dopuszczalna, albowiem odnosi się ona do przedmiotu, który pozostaje w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Uznanie braku interesu prawnego po stronie skarżącego powoduje, iż organ nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a." (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja..., s. 18-19); W tym stanie rzeczy na postawie art. 149 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji. Termin do wykonania obowiązku określonego w sentencji wynika wprost z treści art. 286 § 2 p.p.s.a