IV SAB/Gl 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik, , , po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w przedmiocie informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...]r. L. Z. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zasad, którymi kieruje się policja udzielając pouczenia w zamian nałożenia mandatu karnego. Domagał się wskazania podstaw prawnych takich pouczeń. Ponadto wniósł o udostępnienie wszystkich kopii dokumentów sporządzonych w toku postępowania skargowego [...] w sprawie zarzutów zawartych w jego piśmie z dnia [...]r. dotyczących zachowania funkcjonariusza Policji pełniącego służbę w dniu [...]r. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 24 listopada 2010r. W odpowiedzi z dnia [...]r. organ poinformował skarżącego, iż kwestie zastosowania w stosunku do sprawcy wykroczenia represji w postaci pouczenia reguluje ustawa z dnia 20 maja 1971 Kodeks Wykroczeń. Ponadto Komendant stwierdził, że postępowanie skargowe jest postępowaniem wewnętrznym i nie ma możliwości udostępnienia skarżącemu wglądu do akt postępowania. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 14 grudnia 2010r. Pismem z dnia [...]r. L. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w sprawie o udzielenie informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...]r. Stwierdził, iż odpowiedź odmowna, zawarta w piśmie organu z dnia [...]r., nr [...] narusza art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz.1198). W jego ocenie organ zobowiązany był do wydania decyzji, co zapewnia wnioskodawcy możliwość wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w B. wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, iż stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Zdaniem organu niedopuszczalne jest stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie. Postępowanie skargowo-wnioskowe ma odrębny charakter od postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niego przepisów K.p.a. Jeżeli wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do Sygn. akt IV SAB/Gl 5/11 informacji publicznej (art.1 ust. 2 ustawy). W ocenie Komendanta wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]r. nie podlega rozstrzygnięciu w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 P.p.s.a. Z tych względów do skargi nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji i na bezczynność organów w tym względzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres pojęcia "działalność administracji publicznej" określony został w formie zamkniętego katalogu zamieszczonego w treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153 poz.1270) zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tą normą kognicja sądów administracyjnych obejmuje działanie organów polegające na wydawaniu decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W katalogu tym zamieszczono również inne niż wymienionej wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie będące prawem miejscowym, a podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej nadto akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zważyć przyjdzie, iż skarga inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne złożona została na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B., a ustawodawca równie wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów, jak i ich działania, dając uprawnienia kontrolne sądom administracyjnym wyłącznie w przypadkach w ustawie określonych. Jak stanowi bowiem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest Sygn. akt IV SAB/Gl 5/11 dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 P.p.s.a.). Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Rozumując a contrario przyjąć trzeba, iż kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona w sprawach skarg na bezczynność w sytuacji, gdy przepisy prawa nie zobowiązują organu do wydania określonego władczego rozstrzygnięcia, a jedynie przewidują taką możliwość lub też gdy przepisy prawa w ogóle nie przewidują, iż załatwienie sprawy powinno przybrać charakter sformalizowany (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 48/04, ONSAiWSA 2005/2/40). Odpowiedź na pytanie, czy zachowanie organu lub jego brak w konkretnej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności wymaga przeto uprzedniego ustalenia treści (przedmiotu) żądania, albowiem wyznacza ona materialnoprawne podstawy działania organu i tym samym pozwala na określenie czy ma on wyłącznie obowiązek, czy tylko możność działania, ewentualnie, czy w ogóle wymagane jest wydanie władczego rozstrzygnięcia. Skarżący jako bezczynność organu potraktował niewydanie przez organ decyzji dotyczącej jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył, jak wyżej wskazano, nadesłania kserokopii akt postępowania skargowego Sygn. akt IV SAB/Gl 5/11 [...] oraz informacji dotyczącej zasad, jakimi kieruje się policja udzielając pouczenia w zamian nałożenia mandatu karnego. Materialnoprawne podstawy działania organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej niewątpliwie reguluje wskazana ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nakazująca władzom publicznym i innym podmiotom wykonującym zadania publiczne udostępnić informację publiczną. Jak stanowi art. 3 ust. 1 przywołanego aktu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz wglądu do dokumentów urzędowych, a także uprawnienie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Postępowanie skargowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo - wnioskowym nie stosuje się przepisów działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (D.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) zwanej dalej K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno - techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 Kpa), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Postępowanie skargowo-wnioskowe jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym i wymaga ze swej istoty udziału podmiotu zainteresowanego, chociażby ze względu na jego rezultaty. Zasadnie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że żaden z przepisów nie formułuje wprost takiego uprawnienia, jednakże wynika ono z zastosowania reguł wykładni celowościowej i systemowej. Zatem skarżący ma możliwość zapoznania się z aktami postępowania skargowo-wnioskowego, prawo do informacji w postaci kierowanych do niego zawiadomień organu o sposobie załatwienia sprawy, o prawie do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. W sytuacji gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym Sygn. akt IV SAB/Gl 5/11 trybie, to wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem złożona przez L. Z. skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w zakresie udostępnienia kserokopii akt postępowania skargowego o sygn. [...] jest niedopuszczalna. Przechodząc do żądania wskazania, jakimi zasadami kieruje się policja udzielając pouczenia zamiast nałożenia mandatu karnego należy stwierdzić, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonania wykładni treści aktów prawnych. Można w oparciu o art. 6 ust. 1 tej ustawy żądać udostępnienia przez organ administracji informacji o treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących w jego posiadaniu. Żądanie takie może obejmować akty obowiązujące powszechnie. Jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym wyjaśnienie ich, czy też dokonanie ich wykładni. Do tego zaś sprowadzał się wniosek skarżącego, który domagał się wyjaśnienia zasad udzielania przez policję pouczenia zamiast nałożenia mandatu karnego. W ocenie Sądu taka informacja nie może być już uważana za publiczną, co skutkuje odrzuceniem skargi na bezczynność organu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej konstatacje uznać należy, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia akt postępowania skargowego oraz wyjaśnienia zasad udzielania pouczeń w sprawach o wykroczenia jest niedopuszczalna i z tego względu podlegała odrzuceniu po myśli art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.