IV SAB/Gl 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora A w Ś. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora A w Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K. wnioskiem w formie wiadomości e-mail z dnia 25 lipca 2012 r. zwrócił się do Dyrektora A w Ś. (w skrócie Dyrektor "A") o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy o organizację koncertu zespołu "[...]" we wrześniu 2002 r. wraz z załącznikiem w postaci listy wykonywanych utworów sporządzonej dla potrzeb ZAiKS. Wobec braku odpowiedzi organu skarżący ponowił wniosek w dniu 15 sierpnia 2012 r. Organ nie udzielił wnioskodawcy stosownych informacji, wobec czego skarżący złożył w dniu 30 sierpnia 2012 r. skargę na bezczynność Dyrektora A w Ś. Skardze nie został nadany bieg, ponieważ Dyrektor A nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 1 P.p.s.a. i nie przekazał skargi do tutejszego Sądu. W związku z naruszeniem wspomnianego obowiązku przez Dyrektora A A.K. złożył w dniu 19 października 2012 r. wniosek o wymierzenie grzywny. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. WSA w Gliwicach wymierzył Dyrektorowi A grzywnę w wysokości 1000 zł. (sygn. akt IV SO/Gl 28/12). W odpowiedzi na skargę z dnia 27 sierpnia 2013 r., Dyrektor A wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że nie jest on organem w rozumieniu k.p.a., w związku z czym skargę należało wnieść do Prezydenta Miasta Ś. jako jego przełożonego. Po drugie zakwestionował formę, w jakiej złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za takie pismo w jego ocenie nie może być uznany e-mail nieopatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Odpowiadając na skargę Dyrektor A wyjaśnił, że nie posiada informacji o koncercie zespołu [...] sprzed 10 lat. Wskazał ponadto, że ewentualna umowa cywilnoprawna zawarta z podmiotem trzecim nie jest informacją publiczną, jeśli nie była zawarta w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Odnosząc się do podniesionych w odpowiedzi na skargę zarzutów, skarżący w piśmie z dnia 12 września 2013 r. podniósł, że A jest gminną jednostką organizacyjną Miasta Ś., a zatem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej formy wniosku, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i panujący w nim pogląd o odformalizowaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt IV SAB/Gl 93/13 oddalił skargę. Sąd instancji uznał, że udzielając odpowiedzi na skargę organ poinformował skarżącego o tym, że A nie jest posiadaczem żądanych informacji. Nie wystąpił w związku z tym stan bezczynności Dyrektora A. W wyniku skargi kasacyjnej A.K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 444/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA nie było podstaw do oddalenia skargi. Ustalono, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, natomiast Dyrektor A jest samorządową jednostką organizacyjną zobowiązaną do jej udzielenia na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. Zauważono, że Dyrektor A poinformował skarżącego o nieposiadaniu żądanej informacji dopiero w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zatem już po wniesieniu skargi. Natomiast to, że organ nie posiadał żądanych informacji, nie uzasadnia niepodjęcia przez niego żadnych czynności celem poinformowania o tym fakcie osoby jej żądającej – aż do wniesienia przez nią skargi. Brak przekazania takiej informacji jest także stanem bezczynności. Organ powinien odpowiedzieć na wniosek np. w drodze wiadomości elektronicznej, informując skarżącego, że Ośrodek nie posiada żądanych informacji, jeżeli tak faktycznie jest. Niedopuszczalne jest pozostawienie wniosku w aktach bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a." - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis determinuje zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Należy zaznaczyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy następuje zawężenie zakresu rozpoznania skargi do tych granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II FSK 268/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "CBO"). W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez NSA poglądem. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest do pełnego respektowania wyroku kasacyjnego. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Z powyższego wynika więc, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest ściśle wykładnią prawa dokonaną w tej konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w granicach w jakich sąd ten rozpoznał sprawę i wydał orzeczenie. Oznacza to, że Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 444/14. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu konkretnej sprawy administracyjnej. Przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Oznacza to, że do uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu w nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy o organizację zespołu "[...]" we wrześniu 2002 r. wraz z załącznikiem w formie listy wykonywanych utworów sporządzonej dla potrzeby "Zaiks". Przyjdzie w tym miejscu wskazać, że wniosek został złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. Naczelny Sąd Administracyjnych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2014 r. jednoznacznie przesądził, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, a organ był zobowiązany na gruncie ustawy do rozpoznania wniosku o jej udzielenia. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z postanowieniami ustawy, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań (w terminie 14 dni): 1. udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; 2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); 3. odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; 4. może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pozostawał w stanie bezczynności, gdyż nie odpowiedział na wniosek skarżącego w żadnej opisanej wyżej formie. Uznano, że powoływanie się przez organ dopiero w toku postępowania sądowego na fakt braku posiadania żądanych informacji było spóźnione i nie mogło prowadzić do oddalenia zarzutu bezczynności. Pomimo zatem, że organ w piśmie skierowanych do skarżącego z dnia 13 września 2012 r., odpowiedzi na skargę oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie zawierał umowy dotyczącej koncertu zespołu "[...]" i nie dokonał zapłaty za ten występ, to powinien o tym poinformować o tym skarżącego niezwłocznie po wpływie jego wniosku. NSA stanął na stanowisku, że późniejsze czynność nie mogły konwalidować wcześniejszego pozostawania organu w bezczynności w chwili wniesienia skargi. Należy również zauważyć, że organ powoływał się na inne okoliczności wykluczające udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji, dotyczące jego formalnej legitymacji i braku charakteru informacji publicznej, co nie do końca z oczywistych względów było konsekwentne. Rekapitulując przyjdzie więc stwierdzić, że organ w istocie nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie, gdyż nie podjął żadnych działań, które byłyby zgodne z przepisami ustawy. Organ pozostawał wobec tego w zwłoce, dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku A.K. z dnia 25 lipca 2012 r. Zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku NSA organ, jeśli rzeczywiście nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji powinien o tym fakcie zawiadomić skarżącego w formie wiadomości elektronicznej, skoro ten rodzaj korespondencji on preferuje. Należy mieć również na uwadze, że organ w zawiadomieniu musi uwiarygodnić, że jego oświadczenie jest zgodne z prawdą. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (vide wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "CBO"). Jednocześnie w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Wprawdzie organ przekroczył 14 dniowy termin do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego niemniej przekroczenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku, natomiast w pkt 2 zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uznano, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie w pkt 3 wyroku, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 200 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł.