IV SAB/Gl 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w części dotyczącej zakupu przez Urząd Gminy W. munduru strażaka ochotnika w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2017 r. J. W wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: " - Czy jest pan członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej Rzeczpospolitej Polskiej? - czy jest pan członkiem honorowym Ochotniczej Straży Pożarnej RP? - w jaki inny sposób uzyskał Pan prawo do noszenia munduru strażaka ochotnika? Czy mundur strażaka ochotnika, w którym jako wójt gminy wstępuje pan na różnego rodzaju uroczystościach gminnych został zakupiony przez Urząd Gminy W., jeżeli tak, to proszę o przesłanie ksero faktury lub rachunku?" Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie żądanej informacji na adres korespondencyjny. We wniosku skarżący stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji (sygn. akt I OSK 736/12, Lex nr 12165750). Przywołał treść art. 4 i art. 11a u.d.i.p podkreślając, że organy gminy obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia 27 grudnia 2017 r. Wójt Gminy W. stwierdził, że informacja, o którą wniósł wnioskodawca nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że Urząd Gminy w W. nie jest w posiadaniu dokumentów, o które wnioskuje skarżący. W ponagleniu z dnia 3 stycznia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej skarżący domagał się pełnej realizacji wniosku z 14 grudnia 2017 r. W piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zwróciło skarżącemu wniesione ponaglenie stwierdzając, że Kolegium nie jest kompetentne do jego rozpoznania. Jednocześnie wskazało, że strona może wnieść skargę do WSA, o ile jej wniesienie nie jest uzależnione od uprzedniego zrealizowania procedury określonej w art. 37 § 1 Kpa W skardze z dnia 31 stycznia 2018 r. na bezczynność Wójta W. polegającej na uznaniu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej bez wskazania podstawy prawnej skarżący wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy udzielenia wyczerpującej informacji na złożony w dniu 14 grudnia 2017 r. wniosek, zasądzenie kosztów procesu oraz zasądzenie kosztów dojazdu. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania podkreślając, że w jego ocenie żaden z wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony w sposób zgodny z prawem. Nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta wyrażonych w kolejnych pismach, że żądana we wnioskach informacja nie stanowi informacji publicznej. Zauważył, że zgodnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze I OSK 736/12 skarżący ma prawo do uzyskania informacji publicznej. Zaakcentował również, że Wójt nie wydał decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, w odpowiedzi na wniosek skarżącego uznał, bez wskazania podstawy prawnej, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jednocześnie skarżący uznał za kuriozalny zapis, że Urząd Gminy nie jest w posiadaniu dokumentów, o które zawierają informacje żądane przez skarżącego. Stwierdził, że organ, który otrzymał wniosek powinien wydać decyzję, zawierającą informację o odmowie udostępnienia informacji oraz uzasadnieniem tej odmowy z powołaniem się na któryś z powołanych w u.d.i.p. wyjątków ( art. 5 u.d.i.p.). Skarżący wyjaśnił, że Wójt występuje podczas uroczystości gminnych w mundurze strażaka do czego nie ma prawa. Ponadto zauważył, że z nieoficjalnych informacji uzyskanych przez skarżącego wynika, że mundur strażaka został zakupiony za pieniądze publiczne. Podkreślił, że kierowane do Wójta wnioski o informacje publiczną miały za cel potwierdzenie nieoficjalnych informacji, które będą służyły sporządzeniu pozwu o sądowy zakaz używania munduru strażaka ochotnika przez Wójta oraz zwrot bezprawnie wykorzystanych pieniędzy publicznych na zakup munduru. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne bowiem w sprawie nie doszło do bezczynności. Skarżący otrzymał odpowiedź na wszystkie wnioski. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy W.. działał zgodnie z przepisami prawa i udzielił skarżącemu odpowiedzi niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosków. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2018 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Wskazał, że każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a odpowiedź organu świadczy o tym, że Wójt nie rozumie prawa do uzyskania informacji publicznej zgodnie z art. 61 Konstytucji RP. Stwierdził, że wójt gminy jako organ gminy nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Dodatkowo w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. skarżący stwierdził, że dodatkową okolicznością uzasadniającą konieczność złożenia skargi jest fakt, że Wójt nie przekazał wniosku skarżącego adresowanego do Komendanta Gminnego OSP, a wysłanego na pocztę urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola dokonywana przez sądy administracyjne w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 3196- dalej "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów. Na wstępie wyjaśnić należy, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., II FSK 389/15 i powołane tam piśmiennictwo). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16). Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że ustanie bezczynności organu na skutek wydania decyzji już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce w niniejszej sprawie), nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, powołana strona internetowa). Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku, określonych w ustawie. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że Wójt Gminy W. jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze wskazaną regulacją, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 - dalej "u.d.i.p."). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Jak już wyżej zaznaczono, ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto, w związku z żądaniem skarżącego udostępnienia informacji w zakresie i formie określonym w jego wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Podkreślić należy, że przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej – jak to wynika z samego tytułu i definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – odnosi się przede wszystkim do informacji o sprawach publicznych, zatem poza zakresem regulacji tej ustawy są informacje innego rodzaju. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Przede wszystkim informacje publiczne ogłaszane są w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnym sposobem jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, publ. MoP 2003, nr 4 s. 33). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu stwierdzenie więc przez organy, że w rozpoznawanej sprawie wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej nie może prowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o powyższym fakcie. W rozpoznawanej sprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy W.z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: " - Czy jest pan członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej Rzeczpospolitej Polskiej? - czy jest pan członkiem honorowym Ochotniczej Straży Pożarnej RP? - w jaki inny sposób uzyskał Pan prawo do noszenia munduru strażaka ochotnika? Czy mundur strażaka ochotnika, w którym jako wójt gminy wstępuje pan na różnego rodzaju uroczystościach gminnych został zakupiony przez Urząd Gminy w., jeżeli tak, to proszę o przesłanie ksero faktury lub rachunku?" Organ piśmie z dnia 27 grudnia 2017 r. stwierdził, że informacja, o którą wniósł wnioskodawca nie stanowi informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi, by pozostawał w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego w części dotyczącej trzech pierwszych pytań, ponieważ informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Skarżącemu została udzielona również odpowiedź na jego wniosek, zawierająca informację o tym, że Urząd Gminy w W. nie jest w posiadaniu dokumentów, o które wnioskuje skarżący, co wyczerpuje obowiązek informacyjny organu w tym zakresie. Co więcej, w takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, jak chce tego skarżący, ponieważ nie blokuje dostępu do informacji, której nie ma, a jedynie oświadcza, że nie dysponuje żądaną informacją. Natomiast kwestią odrębną, do której organ nie odniósł się w odpowiedzi na wniosek jest wyjaśnienie, czy mundur strażaka został zakupiony ze środków publicznych. W tym zakresie Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Należy zauważyć, że organ w zakresie akapitów od 1 do 3 oraz częściowo akapitu 4 udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p i w tej części Sąd oddalił skargę (pkt 3 wyroku). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności nie udzielając informacji na wniosek skarżącego w zakresie środków z jakich został zakupiony mundur strażaka, a w którym Wójt Gminy W.występuje na uroczystościach gminnych i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa (pkt 1 wyroku). Strona działająca w zaufaniu do organów administracji ma prawo oczekiwać, że organ podejmie działania zmierzające do załatwienia wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru (pkt 2 wyroku). Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudzącą wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie bezczynność organu wynikała z niewłaściwej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (pkt 4 wyroku).