IV SAB/Gl 98/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. - redaktora naczelnego portalu "A" na bezczynność Dyrektora "A" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 01.02.2018 r. A. M.[...] w formie wiadomości e-Mail, wystąpił do Dyrektora A z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedzi na następujące pytanie; ile kosztowało przygotowanie i montaż neonu "[‘...]"? W odpowiedzi, w dniu 14.02.2018 r., organ w formie wiadomości e-Mail poinformował stronę, iż wykonanie stelaża stalowego i rur neonowych wraz z osprzętem, dostawą, montażem oraz rozruchem neonu "[...]" kosztowało łącznie 13.375,15 zł netto. W dniu 15.02.2018r A. M. [...] ponownie wystosował wiadomość e-Mail o treści "a projekt po stronie [...] , lub prace , które wykonała ta grupa". W odpowiedzi na wiadomość e-mail strony z dn. 15.02.2018 r., organ w dniu 01.03.2018 r., wezwał stronę do sprecyzowania złożonego zapytania poprzez wskazanie dodatkowych danych identyfikujących podmiot określony jako "Grupa [...]". W dniu 09.03.2018 r. A. M. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora A w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, domagając się: 1) uznania, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej 2) zobowiązania organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lub uznanie uprawnienia strony do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego na organie 3) zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż organ nie udostępnił informacji publicznej stronie w przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej 14-dniowym terminie oraz nie zakończył postępowania którymś ze sposobów skazanych w tejże ustawie, a zatem organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji stronie. Jednocześnie wezwanie strony przez organ zdaniem strony do sprecyzowania wniosku strony o udostępnienie informacji było całkowicie bezzasadne. Organ był bowiem w posiadaniu informacji, o które wnosił skarżący, tj. kwoty wynagrodzenia Grupy [...], nazwa zaś tej grupy w sposób wystarczający precyzowała organowi, iż pytanie strony odnosi się do wykonawcy projektu neonu. Tym bardziej, iż jak wskazano powyżej Grupa [...] wskazana została jako projektant neonu w Biuletynie Informacyjnym Urzędu Miasta K., który przygotowany został przez biuro prasowe Urzędu Miasta K., na podstawie informacji udzielonych mu przez organ. Nie sposób więc przyjąć, iż dla realizacji wniosku strony organ potrzebował doprecyzowania wniosku we wskazanym zakresie. Podniósł skarżący iż jak wskazuje się w orzecznictwie nieuprawnione żądanie organu w przedmiocie doprecyzowania wniosku przez stronę oraz brak załatwienia sprawy przez organ w któryś ze sposobów wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nakazuje przyjąć stan bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (tak wyrok WSA w Krakowie z dn. 12.08.2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 225/14 i aprobujący go wyrok NSA z dn. 08.04.2015 r., sygn. akt I OSK 2870/14) Wobec tego informacja o którą wnioskowała strona stanowi informację publiczną, a organ nie udostępniając jej stronie zgodnie z wnioskiem, pozostaje w bezczynności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o uznanie skargi za bezzasadną i jej oddalenie; obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w pierwszej kolejności wskazał na tryb złożenia wniosku. Strona bowiem oba zapytania skierował do Ł.K. będącego kierownikiem Działu Komunikacji Instytucji. Tym samym wnioski nie były kierowane bezpośrednio do organu na wskazany na stronie internetowej instytucji adres kontaktowy [...] Wynika to z faktu, że skarżący uznaje się za redaktora naczelnego portalu [...] i wywodzi swoją legitymację do działania z przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe. To skutkuje zaś tym, iż jeżeli A.M. domaga się dostępu do informacji publicznej jako prasa (poprzez art. 3a przywołanej ustawy), zatem winien w pierwszej kolejności  wykazać - bez wzywania przez organ - swój status. Jest to wymogiem sine qua non rozpoznania jego wniosku ("Dla powstania obowiązku rozpoznania wniosku osoby powołującej się na fakt bycia dziennikarzem dziennika o udzielenie informacji publicznej, koniecznym jest wykazanie, że pochodzi on od prasy." - wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1239/15).Jeżeli zaś strona wywodzi swoją legitymację do złożenia wniosku bezpośrednio z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (a tym samym nie jest zobowiązana do wykazania swojej legitymacji w żaden sposób), to wniosek musi zostać skierowany do organu, a nie do dowolnie wybranego pracownika organu. Tym samym wniosek z dnia 15.02.2018 r. nie był złożony prawidłowy i nie można mu było nadać prawidłowego biegu. ("Jedynie bowiem podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej przez organ rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. I tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że podmiot może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 175/15). Przyjęcie zatem któregokolwiek z tych wariantów może uzasadniać oddalenie skargi bez konieczności dalszych analiz. Organ zaznaczył także, iż kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd jest sam przedmiot skargi. W petitum skargi mowa jest bowiem o bezczynności odnoszonej w odniesieniu do informacji publicznej "o jakiej udostępnienie strona wystąpiła za pośrednictwem wniosku z dnia 01.02.2018 r., doprecyzowanego następnie wnioskiem z dn. 15 lutego 2018 r.". Uzasadnienie zaś skargi zawiera bezpośrednie odniesienie się do e-maila z dnia 15.02.2018 r. "na temat kosztów projektu wskazanego neonu". Tym samym nie jest jasne w jakim aspekcie skarżący zarzuca organowi bezczynność - czy w odniesieniu do wniosku z dnia 1.02.2018 r. czy też z dnia 15.02.2018 r. Organ zaznaczył, iż tryb rozpatrywania wniosku przewidziany przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uzupełnienia udzielenia takich informacji. Strona, która w kolejnym piśmie zwraca się o rozszerzenie zakresu udzielanych jej informacji w istocie składa kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej w nowym określonym przez siebie zakresie." (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt IISAB/OI 39/09). W ocenie organu strona zasadności skargi upatruje w wadliwym jej zdaniem wezwaniu organu do sprecyzowania danych dot. Grupy [...] , przy czym umknęło jej , że zwrócono się w tym dniu -15.02.2018 r. z co najmniej czterema żądaniami dotykającymi działalności Instytucji, w tym co najmniej dwoma w zakresie współpracy z Grupą [...]. Żądanie sprecyzowania zapytania przywołane w skardze nie odnosiło się do wniosku objętego zarzutem bezczynności, a więc nie może być brane pod uwagę w toku niniejszej sprawy. Zdaniem organu niezasadny jest pogląd strony, iż udzielona odpowiedź nie jest pełna. Skoro pytanie brzmiało "Ile kosztowało przygotowanie i montaż neonu" to udzielenie informacji w tym zakresie jest prawidłowe. Organ nie odpowiada za to, że pytający nieprecyzyjnie zbudował zapytanie, oczekując jak twierdzi obecnie również uwzględnienia w odpowiedzi informacji o autorze projektu i koszcie jego wykonania. Nie jest przy tym obowiązkiem organu domyślanie się co wnioskujący miał na myśli i jakiej odpowiedzi oczekiwał, szczególnie gdy używa pojęć wieloznacznych ("przygotowanie") odnoszących się zdaniem organu wyłącznie do fazy realizacji. Organ dodał w kontekście wniosku z dnia 15 lutego 2018 r. o treści "(...) a projekt po stronie Grupy [...]? Lub prace które wykonała ta grupa", że przy największej dozie tolerancji językowej trudno uznać go za wniosek o udzielenie dostępu do informacji "na temat kosztów projektu wskazanego neonu". Wskazał, iż ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, że "Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie." Tak NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 219/15, WSA w wyroku z dnia 25 lipca 2017 r. (sygn. akt IV SAB/GI 138/17). Zdaniem organu treść treść e-maila A. M. nie pozwala odpowiedzieć na pytanie jaka jest treść żądania zatem jako samodzielny wniosek nie spełnia kryteriów pozwalających uznać go za prawidłowo złożony. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż nie pozostaje w bezczynności, a żądania wnoszącego skargę są bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1639 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności, możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. Sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym (por. art. 149 w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, Lex 54517). Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.- dalej "u.d.i.p.") - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Dyrektor A realizując zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na wstępie zauważyć, iż w niniejszej sprawie Sąd przyjął, iż strona o udzielenie informacji występuje jako osoba fizyczna albowiem wprawdzie posługując się emailem z opisem nadawcy A. M. [...] z podaniem adresu i nr telefonu nie powoływała się we wniosku na przepisy prawa prasowego jako podstawę prawną swego wystąpienia, i nie wskazywała by w takim charakterze o uzyskanie informacji występowała zatem brak było podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji A.M. nie występował w imieniu własnym, a jako [...] portalu informacyjnego, w konsekwencji słusznie zatem procedowano w sprawie uznając wniosek za pochodzący od osoby fizycznej, czyli dopuszczalny w świetle brzmienia art. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora A – [...] – dalej organ -polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia 01.02.2018 r. i wniosku z 05.02.2018r. Wnioskiem zaś z dnia 01.02.2018 r wezwano organ do odpowiedzi "ile kosztowało przygotowanie i montaż neonu "[...]" , następnie zaś gdy organ dnia 14.02.2018 r. wystosował do strony e-mail o treści "wykonanie stelaża stalowego i rur neonowych wraz z osprzętem, dostawa, montażem, oraz rozruchem kosztowało 13375,15 zł skarżący wysłał e-mail o treści "a projekt po stronie Grupy [...] ,lub prace która wykonała ta grupa" następnie zaś organ e-mailem z dnia 01.03.2018r. poprosił o sprecyzowanie złożonego zapytania poprzez wskazanie dodatkowych danych identyfikujących podmiot określony jako Grupa [...]. W tak zaistniałej sytuacji faktycznej stwierdzić należy, że organ jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 01.02.2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Powyższe oznacza albo udzielenie informacji publicznej i udostępnienie informacji żądanej we wniosku albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu - udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. W niniejszej sprawie organ udzielił informacji w żądanym przez stronę zakresie, zatem nie pozostawał w bezczynności. Podkreślenia wymaga, iż wobec w/w treści wniosku z 01.02.2018r. organ odczytując literalnie jego treść miał uzasadnione podstawy przyjąć, iż stronie chodzi o informacje dot. przygotowania elementów składowych do montażu neonu. Trudno przy tak sformułowanym pytaniu zarzucać organowi pozostawanie w bezczynności, gdy na tak zadanie pytanie odpowiedzi we wskazanym wyżej zakresie udzielono. Jednoznacznego wskazania przy tym wymaga, iż w błędzie pozostaje strona twierdząc, iż wnioskiem z dnia 05.02.2018.r o treści "a projekt po stronie Grupy [...] lub prace , które wykonała ta grupa " dokonała uzupełnienia wniosku z 01.02.2018r., o informacje w zakresie kosztu przygotowania i montażu neonu. Podkreślić bowiem należy, że tryb rozpatrywania wniosku przewidziany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uzupełnienia udzielenia takich informacji. Skoro Strona, w kolejnym wniosku zwraca się o rozszerzenie zakresu udzielanych jej informacji w istocie rzeczy tym samym składa kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej w nowym określonym przez siebie zakresie. To zaś skutkuje tym, iż organ taki nowy wniosek winien rozpoznać stosując ponownie i niejako na nowo przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej . Nie mniej jednak w zakresie drugiego pytania z 01.03.2018r. zauważyć należy, iż nie został on sformułowany w sposób jasny i precyzyjny, bowiem tak go Sąd odczytuje nawet przyjmując, iż został on wyekspediowany w nawiązaniu do poprzedniej korespondencji mailowej, gdyż brzmi on następująco "a projekt Grupy [...], lub prace, które wykonała ta grupa". Wskazanie zaś żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budziło wątpliwości co do zakresu żądania wnioskodawcy. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany w taki sposób przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. Sad zauważa, iż w całości aprobuje pogląd wyrażony w wyroku NSA, że niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 219/15 z 25.08.2015r.) W konsekwencji tych uwag trudno mówić by organ w zakresie drugiego wniosku strony popadł w bezczynność co do jego rozpatrzenia. Nie mniej jednak nie można pominąć w sprawie, iż organ e-mailem z dnia 01.03.2018r. poprosił stronę o sprecyzowanie złożonego zapytania poprzez wskazanie dodatkowych danych identyfikujących podmiot określony jako Grupa [...] zatem i w ten sposób działając trudno przyjąć iż nie był bezczynnym podjął bowiem działanie zmierzające ku temu by finalnie udzielić stronie informacji publicznej. Dlatego skargę Sąd uznał za bezzasadną, co skutkować musiało jej oddaleniem o czym orzeczono, na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w sentencji.