I SA/Go 154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko (spr.) Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Protokolant st. asystent sędziego Katarzyna Kołodziej-Kobierowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.M. i S.M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Skarżący A.M. i S.M. wnieśli skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu postępowania egzekucyjnego. Z akt wynika następujący stan sprawy. W toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., zostało dokonane przez organ egzekucyjny zajęcie nieruchomości położonych w miejscowości [...] (KW nr [...] i nr [...]), celem zaspokojenia zaległości podatkowych skarżących. Obwieszczeniem z dnia [...] października 2016 r. organ prowadzący egzekucję wyznaczył na dzień [...] listopada 2016 r. termin pierwszej licytacji przedmiotowych nieruchomości. W ramach nadzoru sprawowanego nad egzekucją ustalono, że pismami z dnia [...] listopada 2016 r. zobowiązani wnieśli skargi na dokonane przez organ egzekucyjny obwieszczenie o licytacji. W związku z powyższym, wobec niezakończenia postępowania w sprawie ww. skarg, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej wstrzymał z urzędu postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika US – do dnia zakończenia postępowania w sprawie skarg wniesionych przez skarżących na dokonane przez organ egzekucyjny obwieszenie o licytacji. Skarżący zaskarżyli to postanowienie wnosząc na nie zażalenie, w którym zarzucili, że niewystarczające jest wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jedynie do ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wniesionych skarg, gdyż w zakresie tej egzekucji toczą się inne postępowania, których wynik może podważyć jej legalność. Na tej podstawie skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie egzekucji do czasu zakończenia: 1) postępowania sądowoadminiastracyjnego w sprawie I SA/Go 11/16 w przedmiocie prawidłowości sporządzenia opisu i oszacowania nieruchomości oraz 2) postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie odmowy uwzględnienia zarzutów na opis i oszacowanie nieruchomości. Dyrektor Izby Skarbowej w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne. Wskazał również, że stosownie do § 8 ww. artykułu, na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje jedynie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Przepis ten nie zawiera zatem unormowań dopuszczających wniesienie przez zobowiązanego zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. Organ nadzoru skonstatował, że skoro brak jest podstaw do wniesienia przez A.M. i S.M., jako zobowiązanych, zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu z urzędu postępowania egzekucyjnego, należało na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), w związku z art. 18 u.p.e.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili błędy w ustaleniu, że nie przysługuje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Na tej podstawie wnieśli do Sądu o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie, jak również w sprawie I SA/Go 11/16 (dot. prawidłowości sporządzenia opisu i oszacowania nieruchomości), domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, jak również, jak określili "poprzedzającego go" postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. (o wstrzymaniu z urzędu postępowania egzekucyjnego). Wnosili ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że postępowanie egzekucyjne toczy się już od dłuższego czasu, tj. zostało wszczęte przed nowelizacją ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która weszła w życie od 1 stycznia 2016 r. Wszczęcie tego postępowania nastąpiło zatem wcześniej, niż zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych faktycznie stało się dla zobowiązanego niedopuszczalne. Wskazując, że postępowanie w ich sprawie toczy się znacznie dłużej i że kiedy zostało wszczęte, zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. także zobowiązanemu służyło zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, skarżący twierdzili, że zmiana przepisów z dniem 1 stycznia 2016 r. nie sięga wstecz, do postępowania egzekucyjnego, które zostało wszczęte przed tą zmianą. Dyrektor Izby Skarbowej udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w zakresie merytorycznej zasadności wydanego rozstrzygnięcia wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu. Podtrzymał wyrażony w nim pogląd, że zażalenie skarżących na postanowienie organu nadzoru w przedmiocie wstrzymania z urzędu postępowania egzekucyjnego było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wskazać, że na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a kończące postępowanie (pkt 2 ww. przepisu) postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu z urzędu postępowania egzekucyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej odbywa się z punktu widzenia ich legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ww. ustawy wynika, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu następuje na skutek stwierdzenia przez sąd, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Należy również pamiętać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć przy tym można, że w myśl ukształtowanego poglądu, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, ma natomiast obowiązek dokonania całościowej i kompleksowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawem materialnym, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04 – powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA – na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. ) – zwanej kpa, zastosowane w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) – zwanej u.p.e.a., jak również art. 23 § 8 tej ustawy. To uwzględniając treść tego ostatniego z wymienionych przepisów Dyrektor Izby Skarbowej doszedł do przekonania, że zażalenie skarżących złożone na jego postanowienie, jako organu nadzoru, o wstrzymaniu z urzędu postępowania egzekucyjnego – jest niedopuszczalne, bowiem skarżący jako zobowiązani nie mają legitymacji procesowej do wniesienia tego środka zaskarżenia. Nawiązując do funkcjonującej na gruncie u.p.e.a instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego wskazać trzeba, że art. 23 § 6 tej ustawy przewiduje, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. akt II FSK 472/10 (CBOSA), z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to zaś kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej – organu prowadzącego egzekucję. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależniona jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie NSA ukształtowany został już wcześniej pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07 (CBOSA), zostało wyraźnie stwierdzone, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym i dokonanie w ramach tej kontroli np. wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Uprawnienie organu nadzoru do podjęcia takich działań w stosunku do postępowania prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku np. rozpatrywania zażalenia na zaskarżalne postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują przewidziane w u.p.e.a. środki, którymi są: zarzuty oraz skarga na czynności egzekucyjne, także skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast tryb przewidziany w art. 23 § 6 tej ustawy pozostaje poza zakresem czynności, uprawnień i gwarancji ochronnych zobowiązanego. Zdaniem Sądu, to w konsekwencji przyjęcia, niebudzących już sporu zasad funkcjonowania w ramach nadzoru, przewidzianej w art. 23 § 6 u.p.e.a. instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, celem systemowego uporządkowania tej instytucji dokonano z dniem 1 stycznia 2016 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269 – art. 39 tam) zmian legislacyjnych, tą drogą po pierwsze wprowadzając w § 6 wyraźny zapis, że wstrzymanie następuje z urzędu; po drugie zaś przyznając, w art. 23 § 8 tej ustawy, prawo kwestionowania, w drodze zażalenia, postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego wyłącznie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Biorąc pod uwagę obowiązujący stan prawny, organ sprawujący nadzór – Dyrektor Izby Skarbowej - zasadnie orzekł na tej podstawie o niedopuszczalności zażalenia, które skarżący jako zobowiązani złożyli na postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. o wstrzymaniu, na czas określny, egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec nich na podstawie wymienionych na wstępie tytułów wykonawczych. Nie mają przy tym racji skarżący utrzymując, że wobec wszczęcia tej egzekucji znacznie wcześniej, przed dniem wejścia w życie owych zmian legislacyjnych, po ich stronie "zachowało się" prawo do złożenia zażalenia. Wskazać trzeba w tym miejscu, że omawiana regulacja zmieniająca, to przepisy proceduralne, które - jeżeli w samej nowelizacji nie zastrzeżono inaczej – stosuje się do czynności i zdarzeń występujących po dniu wejścia zmiany w życie. Potwierdza to dodatkowo art. 68 ustawy zmieniającej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269), zgodnie z którym tylko do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 39 (tzn. u.p.e.a.), w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaznaczyć należy, że w świetle przytoczonego przepisu nie chodzi o sytuację wszczęcia samego postępowania egzekucyjnego, tylko postępowań w jego trakcie ("wszczętych wnioskami lub skargami", np. skargą na czynności egzekucyjne). Powoływanie się zatem przez skarżących na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego o wiele wcześniej, przed dniem 1 stycznia 2016 r., jest niezasadne. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu Dyrektor Izby Skarbowej zasadnie w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżących, bowiem art. 23 § 8 u.p.e.a. nie przewiduje, by służyło im jako zobowiązanym prawo zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu egzekucji administracyjnej. Działanie organu było zgodne z art. 134 kpa (mającym zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a.), przewidującym stwierdzenie w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalności odwołania (a w związku z art. 144 kpa także zażalenia). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.