I SA/Go 197/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020 oddala skargę w całości. J.R. (powoływany dalej jako: "skarżący", "strona") wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: "Kierownik BP ARiMR", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. W dniu 29.05.2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (zwanej dalej płatnością ONW), na rok 2020. Łączna powierzchnia działek rolnych ("A", ,B ", "C", "D", "E") zadeklarowanych w w/w wniosku wyniosła 8,66 ha. Przedmiotowy obszar stanowią grunty rolne położone w województwie [...], zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr [...]. Z uwagi na to, że deklarowane działki ewidencyjne nr [...] (8,08 ha) należą do Skarbu Państwa, a strona nie przedstawiła do nich tytułu prawnego w piśmie z dnia [...].07.2020 r. Kierownik BP ARiMR wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Wezwanie to zostało doręczono skarżącemu w dniu 15.07.2020 r. przy czym skarżący pozostawił je bez odpowiedzi. Kierownik BP ARiMR poddał wniosek skarżącego kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW, o którą ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. W motywach uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w trakcie weryfikacji złożonego wniosku o przyznanie płatności stwierdzono, że strona podała do płatności obszar użytkowany rolniczo na działkach ewidencyjnych nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 1,20 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 3,41 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 2,75 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 0,57 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 0,15 ha, znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) lecz wg stanu na dzień [...].05.2020 r. nie została zawarta umowa dzierżawy, a z wykazu danych przekazanych przez KOWR nie wynikało, że rolnik ma do tych gruntów tytuł prawny. Organ zaznaczył, że o stwierdzonej nieprawidłowości poinformowano stronę w wezwaniu z dnia [...] lipca 2020 r. Wskazał na treść art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa PROW". Następnie wyjaśnił, że w związku z tym, iż strona nie złożyła wyjaśnień stwierdzono, że jest świadoma zaistniałych okoliczności będących podstawą nieuwzględnienia ww. działek w powierzchni deklarowanej kwalifikowanej dla przyznania jednolitej płatności obszarowej, która została pomniejszona o 8,08 ha. Kierownik BR ARiMR wskazał też, że w trakcie postępowania ustalono, iż powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy l wynosiła 0,58 ha. Zaś Płatność ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I została odmówiona ze względu na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia. Podniósł, że ARiMR nie rozpoznała istoty sprawy a decyzja jest dla niego krzywdząca. W ocenie skarżącego nie ma znaczenia obecność umowy, gdyż przepis wyraźnie wskazuje, że może być dzierżawca bezumowny. Zatem odmowa przyznania płatności jest bezpodstawna. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zadeklarowane przez skarżącego do płatności działki o nr [...] są własnością Skarbu Państwa, a co za tym idzie producent rolny wnioskujący w roku 2020 o płatności ONW na przedmiotowe grunty rolne musi dysponować do nich tytułem prawnym i oświadczyć z czego taki tytuł wywodzi. Wynika to z art. 20 ust. 4 ustawy PROW i § 5 ust. 1a Rozporządzenia ONW. Wyjaśnił, że z danych pozyskanych z KOWR nie wynika by skarżący dysponował tytułem prawnym na dzień [...].05.2020 r. do wskazanych wyżej działek gruntu rolnego mimo, iż składając wniosek o przyznanie płatności ONW oświadczył (zob. sekcja IX wniosku "oświadczenia i zobowiązania"), iż posiada tytuł prawny do deklarowanych działek. Organ zaznaczył, że dokument urzędowy (dane z KOWR), w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wyjaśnił, że domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego skarżący mógł obalić wszelkimi środkami dowodowymi jednakże zaprzeczając prawdziwości danych pozyskanych przez ARiMR od KOWR winien był okoliczność tą udowodnić. Tymczasem skarżący nie wniósł w trakcie prowadzonego postępowania jakichkolwiek dowodów pozwalających uznać, iż na dzień [...].05.2020 r. posiadał jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania gruntami rolnymi zlokalizowanymi na działkach nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że wypłata pomocy finansowej skarżącemu od gruntów rolnych użytkowanych bez tytułu prawnego stałoby w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa określonym w art. 20 ust. 4 ustawy PROW. W konsekwencji, przy uwzględnieniu tej regulacji, obszar zatwierdzony kwalifikujący się do płatności wynosi 0,58 ha gruntów rolnych, a tym samym nie spełnione są wymagania określone w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW. Na powyższą decyzję J.R. wniósł skargę. Podniósł, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca a organ wybiorczo dobiera przepisy wskazane w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podtrzymał w całości skargę i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020. Nadto podniósł, że skarżący jest posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych w jego wniosku o przyznanie płatności obszarowej na rok 2020 r., począwszy od 1998 r., od kiedy grunty te użytkuje na potrzeby prowadzonej działalności rolnej. Skarżący prowadził działalność rolną na ww. działkach gruntu w 2020 r., którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności, a także kontynuuje ją aktualnie. W ocenie skarżącego, zostały spełnione wszystkie prawem przewidziane warunki uzasadniające przyznanie płatności obszarowej na rok 2020 r., w szczególności skarżący nie zgadza się z twierdzeniem, by nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowych gruntów. Tytuł ten wynika z umowy dzierżawy, którą skarżący zawarł z ARiMR, a której rozwiązanie skarżący kwestionuje. Po zawarciu pierwszej umowy dzierżawy w 1998 r. umowa ta była przedłużana w drodze jej aneksowania przez obie strony, o potrzebie czego Agencja informowała z wyprzedzeniem skarżącego. Odbywało się to w ten sposób przez wiele lat, po czym około 2014 r. zasady te zostały zmienione, bez uprzedniego powiadomienia o tym skarżącego, który przypadkiem dowiedział się, że umowa wygasła wskutek upływu terminu jej obowiązywania, a on miał nie dopełnić wymogów jej przedłużenia. Skarżący ze zdziwieniem przyjął, że Agencja nie informuje już dzierżawców o potrzebie zawarcia aneksu i że niedotrzymanie przez niego terminu złożenia oświadczenia odpowiedniej treści skutkowało wygaśnięciem umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazać również trzeba, że niniejsza sprawa, z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora OR ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] grudnia 2020 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020. Decyzja ta została wydana przez organ na skutek wykluczenia z płatności ONW na rok 2020 gruntów rolnych zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych o nr [...] organ stwierdził bowiem, że do działek tych, będących własnością Skarbu Państwa skarżący nie posiadał tytułu prawnego. Z takim wnioskiem organu nie godzi się skarżący utrzymując, że jest posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych w jego wniosku o przyznanie płatności, a tytuł prawny do przedmiotowych gruntów wynika z umowy dzierżawy, którą zawarł z ARiMR, a której rozwiązanie kwestionuje. Wobec tak zakreślonego przedmiotu sporu wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy PROW pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. Na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ("Rozporządzenie ONW") Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Zgodnie z regulacją art. 20 ust. 4 ustawy PROW jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Z kolei w § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, we wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, do których ubiega się o przyznanie tej płatności. Z powyższych przepisów jasno wynika, co też słusznie zauważyły organy obu instancji, że w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności ONW do działek będących własnością Skarbu Państwa wnioskujący musi dysponować tytułem prawnym do tych działek. W przypadku takich gruntów sam fakt ich posiadania i użytkowania nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 2214/19 wydany w sprawie skarżącego w przedmiocie dotyczący odmowy przyznania płatności ONW na 2018 rok). Ponadto warunkiem przyznania płatności ONW jest posiadanie przynajmniej 1 ha gruntów kwalifikujących się do płatności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności ONW na rok 2020 do gruntów zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] o łącznej powierzchni 8,66 ha. Przy czym działki o nr [...] (8,08 ha) należą do Skarbu Państwa (znajdują się w rejestrze ZWRSP). Dokonując weryfikacji ww. wniosku organ ustalił, że z rejestru ZWRSP wynika, że do ww. działek skarżący nie posiada tytułu prawnego bowiem nie zawarto umowy ich dzierżawy. Jak słusznie zauważył Dyrektor OR ARiMR dane wynikające z ww. rejestru mają charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego w trybie art. 76 § 3 k.p.a., jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów, czy wniosków dowodowych. Tymczasem skarżący w trakcie postępowania, pomimo wezwań organu, ww. ustaleń nie podważył. Nie uczynił tego także w złożonej skardze i piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. W ocenie Sądu zawarty w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. argument skarżącego jakoby o posiadaniu spornych gruntów miał świadczyć fakt, że kwestionuje on rozwiązanie umowy dzierżawy ww. gruntów zawartej w 1998 r. jest chybiony a okoliczności przedstawione przez skarżącego w tym zakresie wręcz potwierdzają, że ustalenia poczynione przez organ w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Przypomnieć należy, co też słusznie zauważył Dyrektor OR ARiMR, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawodawca w przepisach ustawy PROW nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Nakładając (w art. 27 ust. 1 ustawy PROW) na organy ARiMR wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ustawie przyjęto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zob. np. wyroki NSA: z 08.01.2020 I GSK 1591/18, z 10.02.2020 r. I GSK 1263/19). Tymczasem skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów podważających dane wynikające z rejestru ZWRSP. Skoro skarżący wywodzi tytuł prawny do gospodarowania na gruntach Skarbu Państwa z tego, że kwestionuje rozwiązanie zawartej wcześniej umowy dzierżawy to winien wykazać, że spór w tym zakresie został rozstrzygnięty na jego korzyść, a tego nie uczynił. W ocenie Sądu organy ARiMR, dokonały prawidłowej wykładni art. 20 ust. 4 ustawy PROW i w świetle posiadanych dowodów, trafnie wywiodły, że skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa, a działka o nr [...] o powierzchni 0,58 ha stanowi obszar mniejszy od minimalnego (1ha) warunkującego prawo do uzyskania wnioskowanej płatności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.