I GSK 1591/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 1084/16 w sprawie ze skargi Ł. Z. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. Z. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 1084/16 oddalił skargę Ł. Z. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił przyznania skarżącemu płatności ONW. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na wyniki ustaleń kontroli, gdzie na 13 z 16 działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej płatności. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wykazane w sprawie zawyżenie powierzchni o 4,31 ha, co stanowi 22,33% powierzchni zadeklarowanej do płatności ONW, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania płatności. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że organy ustalając stan faktyczny w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy dokonały właściwej oceny stanu faktycznego i nie pominęły żadnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, iż w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, raport z przedmiotowej kontroli został uwzględniony przy wydaniu decyzji. Organy ARiMR nie miały wątpliwości, co do rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli. Kontrola została przeprowadzona przez uprawniony podmiot, a w czynnościach kontrolnych brał udział pełnomocnik skarżącego, który nie kwestionując tego, co zostało stwierdzone podpisał raport. Wydając decyzję zarówno organ I jak i II instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawa, czemu dał wyraz w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu faktycznym decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 349 - dalej: u.w.r.o.w.), w stosunku do reguł określonych w k.p.a. modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W ocenie WSA zarzut dotyczący nieuwzględnienia dokumentów przedłożonych przez stronę na etapie postępowania administracyjnego jest nietrafny ponieważ w decyzji organ II instancji odniósł się do dowodów przedłożonych wraz z odwołaniem szczegółowo wyjaśniając przyczynę ich nieuwzględnienia (str. 11-12 decyzji). Za niezasadny WSA uznał także zarzut odnoszący się do niepoliczenia drzew i krzewów podczas kontroli. Sąd I instancji podniósł, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołach materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. WSA zauważył, że sam skarżący w piśmie z dnia 18.12.2015 r. wskazał, iż ze względu na wieloletnie nieużytkowanie działki porosły drzewa i krzewy. Skarżący wyjaśnił również, iż usunął jedynie część zadrzewienia natomiast pozostałą część zamierza sukcesywnie usuwać w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Skarżący wskazał też, że "przywrócenie działek do stanu wymaga kolejnych lat użytkowania odchwaszczania i odkrzaczania oraz wykaszania". Sąd I instancji podniósł, że uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a producent, który chce skorzystać z przywilejów dopłat jest obowiązany dostosować się do precyzyjnych i sformalizowanych wymogów i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami. Na marginesie WSA wskazał, iż organy prawidłowo zastosowały także przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 19 ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji, zgodnie z którym, jeżeli różnica powierzchni stwierdzonej a zatwierdzonego obszaru przekracza 20% - nie przyznaje się żadnego wsparcia. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie taki stan zachodził. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017, poz. 278 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. - dalej: k.p.a.) polegające na wadliwej i niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów polegającym w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku należytego rozpatrzenia materiału w jego całokształcie, a w szczególności na dokonaniu ustaleń niemal wyłącznie w oparciu o bezkrytycznie oceniony, a kwestionowany przez stronę, raport z czynności kontrolnych, na nieprzeprowadzeniu przez organy obu instancji przeciwdowodów, których w istocie domagał się skarżący, zamiast zebrania innych dowodów adekwatnych do wyjaśnienia wszelkich nasuwających się wątpliwości, nieuwzględnieniu przy tym na korzyść skarżącego okoliczności w postaci błędu kontrolujących w przedmiocie powierzchni kontrolowanych działek. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Zauważyć w okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych oraz aktu normatywnego, który je zawiera a także sposobu ich naruszenia. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów procesowych, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. z art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem wskazanych przepisów polegającym, w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku należytego rozpatrzenia materiału w jego całokształcie, w szczególności na dokonaniu ustaleń niemal wyłącznie w oparciu o bezkrytycznie oceniony, a kwestionowany przez stronę raport z czynności kontrolnych, na nieprzeprowadzeniu przez organy przeciwdowodów, niezebraniu dowodów adekwatnych do wyjaśnienia wszelkich nasuwających się wątpliwości, nieuwzględnieniu na korzyść skarżącego okoliczności w postaci błędu kontrolujących w przedmiocie powierzchni kontrolowanych działek. W kontekście tak postawionego zarzutu podnieść przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne i poczynione oceny. Jako podstawowe w tym zakresie powołuje naruszenie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a mianowicie jej art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2 i 3, tj. przepisy stanowiące o modyfikacji w sprawach płatności bezpośrednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dostrzec w tym miejscu trzeba, że przedmiotem tej sprawy nie jest płatność bezpośrednia, a płatność ONW, dotyczy roku 2015 r. Płatności ONW regulował zaś inny akt prawny niż wskazany w zarzucie, a mianowicie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Przedstawiona wadliwość czyni ten zarzut w tej części zarzutem nieskutecznym, przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie były przez organy stosowane podczas procedowania wniosku strony o przyznanie płatności ONW, nie mogły być zatem naruszone. Powtórzyć w tym miejscu jeszcze raz należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w postawionym zarzucie dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne i poczynione oceny. Nie wskazuje jednak właściwych w tym zakresie przepisów procesowych. Oprócz opisanego już wskazania w zarzucie niewłaściwej ustawy podnieść dalej należy, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolniczych art. 7 i art. 77 k.p.a., tj. przepisy odnoszące się w ogólnej procedurze administracyjnej do ustaleń faktycznych, w tym postępowaniu nie obowiązują. Na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 obowiązki dowodowe organów administracji, wynikające z k.p.a., doznają istotnych ograniczeń. Ustawodawca w jej ramach nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 pkt 2). Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne (art. 27 ust. 2). Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że art. 7 k.p.a. nie jest stosowany w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności, jest on wyłączony ze względu na treść przepisów szczególnych. Treść regulacji o płatnościach jednoznacznie wskazuje obowiązki organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Odnoszą się one przede wszystkim do postępowania wyjaśniającego i stanowią ograniczenie zasad kodeksowych zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tych postępowaniach organ ma rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale to nie na nim ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Efektem takiego uregulowania jest wyłącznie art. 7 i art. 77 k.p.a. w sprawach o płatności (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1077/11, LEX nr 1387049). Stanowiąc w tych przepisach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.), nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1733/11, LEX nr 1291799). Organ, jak i Sąd I instancji akceptując ocenę organów nie uchybił także w okolicznościach faktycznych (w tym zawartości skargi kasacyjnej) treści art. 80 k.p.a. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna nie zawiera wskazania wzorca kontroli w postaci podania jako naruszonego jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, na podstawie którego doszło do rozstrzygnięcia sprawy przez organy załatwiające sprawę. Bez odniesienia się do treści tych unormowań trudno jest wykazać wpływ naruszenia powołanego przepisu na wynik sprawy. W okolicznościach faktycznych, tego wpływu na wynik sprawy, w treści złożonego środka zaskarżenia, strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła w stanie faktycznym sprawy bez naruszenia prawa, albowiem decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie, w tym głównie pozyskanego z kontroli na miejscu. Podczas tej oceny, zdaniem NSA, nie doszło też do naruszenia reguł oceniania materiału dowodowego. Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny był tymi ustaleniami związany. W sprawie ustalono zaś, że zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołów materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw. W niniejszej sprawie, organy w sposób wiarygodny ustaliły, że na zakwestionowanych obszarach nie prowadzono działalności rolniczej, co doprowadziło do sytuacji, że przedmiotowe działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Nadto, sam skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 18 grudnia 2015 r. wskazał, iż ze względu na wieloletnie nieużytkowanie działki porosły drzewa i krzewy. Skarżący wyjaśnił również, iż usunął jedynie część zadrzewienia natomiast pozostałą część zamierza sukcesywnie usuwać w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Skarżący wskazał też, że "przywrócenie działek do stanu wymaga kolejnych lat użytkowania odchwaszczania i odkrzaczania oraz wykaszania". Zasadnie Sąd I instancji podniósł motywując zapadłe rozstrzygniecie, że uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a producent, który chce skorzystać z przywilejów dopłat jest obowiązany dostosować się do precyzyjnych i sformalizowanych wymogów i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami. Końcowo wypada zauważyć, że pozostałe przepisy procedury administracyjnej powołane w postawionym zarzucie, a mianowicie: art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. nie korespondują ze wskazanymi w tej podstawie kasacyjnej sposobami naruszenia prawa (błędami co do ustaleń i ocen), dlatego też należało uznać je za nieskuteczne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za niezasadny i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).