I SA/Go 26/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Asystent sędziego Grzegorz Oracz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XXXII/102/2012 Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy o statusie miejskim stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części - tj. załącznika nr 1 w zakresie oświadczeń zawartych w rubryce G. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXXII/102/2012 podjętą w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy o statusie miejskim w części dotyczącej treści załącznika nr 1 w punkcie G zawierającego sformułowanie "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Składając niniejszą deklarację oświadczam, że jestem świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym." Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.) poprzez nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania w Załączniku Nr 1 stanowiącym wzór deklaracji w rubryce "G" tego załącznika obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych przez składającego deklarację dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy nie jest to niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Ponadto na wyżej wskazanej podstawie Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa materialnego poprzez nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania w Załączniku Nr 1 stanowiącym wzór deklaracji w rubryce G tego załącznika oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 28 grudnia 2012 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXXII/102/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy o statusie miejskim, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa . Stosownie do brzmienia § 4 uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 253 z dnia 14 stycznia 2013 r. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie skarżącego obowiązek wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych narusza art. 23 ust 1 ustawy o ochronie danych osobowych jak również art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prokurator podkreślił, że zapis ten sformułowany został w taki sposób, że składający deklarację musi wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych poprzez podpisanie deklaracji. W ocenie skarżącego ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie uprawniała do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych, dlatego nałożenie obowiązku oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych skarżący ocenił jako zbędne i wykraczające poza zakres kompetencji gminy. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, prokurator stwierdził, że normy zawarte w art. 6n ust. 1 – 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzały jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia w ocenie skarżącego oznaczało przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dalej argumentował, że zarzucane zaskarżonej uchwale naruszenia w jego ocenie mają charakter naruszeń istotnych, gdyż jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy np. uchwałą uregulowano określone kwestie bez podstawy prawnej lub ustanowiono treści normatywne sprzeczne z przepisami rangi ustawowej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta uznał skargę za zasadną i wniósł o wstrzymanie rozpatrzenia skargi do 30 stycznia 2016 r. z uwagi na okoliczność zaplanowanego uchylenia zaskarżonej uchwały. Następnie pismem z [...] lutego 2016 r. poinformowano, że 29 stycznia 2016 r. podjęto uchwałę nr XVIII/7/2016 w sprawie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy o statusie miejskim, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. Do pisma dołączono kopię podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Na wstępie należy rozważyć czy uchylenie zaskarżonej uchwały, nie czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego, bowiem zaskarżona uchwała utraciła moc od daty wejścia w życie uchwały Nr XVIII/7/2016 z dnia 29 stycznia 2016r. (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W ocenie Sądu, podjęcie przez organ w dniu 29 stycznia 2016r. nowej uchwały Nr XVIII/7/2016 nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na uchwałę Nr XXXII/102/2012 z dnia 28 grudnia 2012r. W okresie jej obowiązywania, podatnicy mogli złożyć oświadczenia, których skutki mogły wystąpić po utracie mocy zaskarżonej uchwały. Przechodząc natomiast do meritum sprawy, skład orzekający dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdza, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku nr 1 w punkcie G sformułowania "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Składając niniejszą deklarację oświadczam, że jestem świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym." co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W ocenie Sądu, Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie zaskarżonym przez prokuratora dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, które nie znajdują umocowania w ustawowej delegacji do ich umieszczenia. Należy zgodzić się z prokuratorem co do tego, że rada gminy jest uprawniona do regulowania w podejmowanych uchwałach jedynie materii, która została jej przekazana w drodze stosownych upoważnień ustawowych. Wynika to z treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu sprawy, należy wskazać, że z treści art. 6 n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązującej w dacie podjęcia uchwały wynika, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ponadto, stosownie do ustępu 2 powołanego przepisu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wynikające z powyższej regulacji ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wyczerpujące, a zatem nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca wskazanego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Powyższe oznacza, że w podejmowanym na podstawie powołanej normy akcie prawa miejscowego rada gminy nie może zamieszczać postanowień, które wykraczają poza jej treść. Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślić również należy, iż zawarte w deklaracji przez składającego oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza także art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowo prokurator wywodzi, że Rada Miasta w badanej uchwale przekroczyła zakres normy kompetencyjnej zawartej w art. 6 n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zamieszczając w załączniku nr 1 w punkcie G sformułowanie "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Składając niniejszą deklarację oświadczam, że jestem świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym." W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność w tej części zaskarżonej uchwały ----------------------- 7