I SA/Go 279/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Asesor WSA Damian Bronowicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. Zwraca stronie skarżącej kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. W dniu 31 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek K.F. (dalej również jako Strona, Skarżący) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. We wniosku K.F. ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 24,02 ha, wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 75,77 ha oraz wariantu 6.2 - Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych do powierzchni 24,02 ha. Wskazał również położenie działek, których dotyczy wniosek, tj. działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie [...], działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie [...] oraz działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. o złożenie wyjaśnień dotyczących wykrytych niezgodności na deklarowanych działkach K.F. poinformował, iż wielokrotnie wnioskował do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa KOWR (dawniej ANR) filia w [...] o przedłużenie umowy dzierżawy dot. działek ewidencyjnych nr: [...]. Jednocześnie Strona stwierdziła, iż na dzień [...] maja 2017 r. nie posiadała tytułu prawnego do powyższych działek. Wnioskodawca stwierdził, iż na w/w działkach prowadzi działalność rolniczą i wystąpił do KOWR o przedłużenie umowy do końca trwania programu rolnośrodowiskowego. W przedłożonym Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR piśmie z dnia [...] maja 2016 r. do Dyrektora KOWR K.F. prosił o przedłużenie umowy dzierżawy na działek [...] do dnia [...] marca 2018 r. tj. do czasu zakończenia programu rolnośrodowiskowego. Strona wskazała, iż dotychczasowa umowa wygasła w dniu [...] listopada 2015 r. W dniu [...] czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. Wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana jest różna od powierzchni stwierdzonej podczas kontroli administracyjnej, co skutkowało odmową przyznania płatności i sankcjami wieloletnimi w zadeklarowanych wariantach. W następstwie wniesionego przez Stronę odwołania decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej również jako Organ) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję Organ podkreślił, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na żadnym etapie uzasadnienia decyzji nie wytłumaczył jakie jest powiązanie rozstrzygnięcia decyzji z przepisami prawa zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowego przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej jako Rozporządzenie PRŚ, co skutkowało stwierdzeniem, że w sprawie nie zostało wyjaśnione istotne zagadnienie jakim jest zastosowanie pomniejszeń mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji w dniu 22 listopada 2018 r. do Biura Powiatowego wpłynęło pismo K.F., wraz załącznikiem [...], w którym KOWR potwierdziło naliczenie czynszu za bezumowne korzystanie z w/w działek za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] marca 2018 r. W ocenie organu dokument ten potwierdził, iż Strona postępowania użytkowała te działki bez tytułu prawnego. Następnie w dniu 12 lutego 2019 r. do Biura Powiatowego wpłynęło pismo, do którego dołączono poprawiony załącznik nr 1 do pisma z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...]. W załączniku tym daty, za które K.F. zapłacił czynsz za bezumowne użytkowanie działki ewidencyjnej [...] położonej w obrębie [...] i działek powstałych po jej podziale są takie same jak w załączniku z listopada z tym, że dla działki [...] dodano dodatkowo okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 i nałożył sankcję w wysokości 103.671 zł. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, do którego dołączyła dowody, które zdaniem Strony potwierdzały, iż wszystkie grunty zadeklarowane w złożonym na rok 2017 wniosku użytkowane były nieprzerwanie od początku zobowiązania rolnośrodowiskowego do dnia [...] marca 2018r. W wyniku postępowania odwoławczego Organ decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż przedłożone przez Stronę dokumenty nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Tym samym decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. zdaniem organu odwoławczego została wydana bez wyjaśnienia niezbędnego zakresu sprawy, tj. realizacji Rozporządzenia PRŚ. Ponadto Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nakazał aby w toku ponownie prowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił na podstawie całości materiału dowodowego, czy Strona postępowania spełniła warunki przyznania płatności w kontekście § 2 ust. 1 pkt 4, § 5, § 13a Rozporządzenia PRŚ oraz czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 19 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181) – zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 640/2014. W dniu 31 lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynęły decyzje Wojewody przekazujące działki ewidencyjne powstałe po podziale działki ewidencyjnej [...] o numerach: [...] Parafiom Rzymsko-Katolickim w dniu [...] stycznia 2017 r. oraz działkę ewidencyjną [...] w dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor KOWR Oddział w związku z prośbą organu I instancji o uzupełnienie informacji odnośnie stanu prawnego działek ewidencyjnych [...], pismem z dnia [...] października 2019 r. potwierdził przejęcie działek przez Parafie Rzymsko-Katolickie oraz wskazał, że K.F. po wygaśnięciu umowy dzierżawy nie wydał przedmiotu dzierżawy do dnia [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na kolejne na pismo Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor KOWR udzielił odpowiedzi, że po wygaśnięciu umowy dzierżawca nie wydał przedmiotu dzierżawy i władał bezumownie w części wymienionymi działkami do dnia [...] listopada 2016 r. Po wydaniu nieruchomości i podpisaniu protokołu zdawczo-odbiorczego pismem z dnia [...] lipca 2018 r. dzierżawca poinformował KOWR, że użytkował bezumownie część działki [...] do dnia [...] stycznia 2017 r. oraz część działki [...]do dnia [...] marca 2017 r. Z pisma [...] wynika, że K.F. poinformował KOWR o bezumownym użytkowaniu działek ewidencyjnych: [...] dopiero po wydaniu decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. przez Kierownika Biura Powiatowego. Po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonego materiału Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 i nałożył sankcję w wysokości 103.671 zł. W swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż w przypadku działek nr [...] strona nie przedstawiła tytułu prawnego, w związku z powyższym działki zostały wykluczone z płatności, ponieważ nie spełniały przepisu prawa wynikającego z § 23 ust. 1a Rozporządzenia PRŚ. Natomiast odnosząc się do deklaracji działek ewidencyjnych nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż z dokumentów przedłożonych przez Stronę wynika, iż nastąpiło przerwanie realizacji zobowiązania. Na skutek wniesionego przez Stronę odwołania, Organ decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż główną kwestią sporną, którą Strona podniosła w odwołaniu było ustalenie czy wystawca zaskarżonej decyzji prawidłowo zinterpretował przepis § 5 w zw. z 13a Rozporządzenia PRŚ odnoszący się do przyznania płatności w kontekście podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz § 23 ust. 1a Rozporządzenia PRŚ odnoszący się do deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności PRŚ gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej ZWRSP). Organ wskazał, iż spór dotyczy dwóch obszarów: - I obszar: zasadności wykluczenia z płatności PRŚ gruntów rolnych zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr: [...], z powodu nie spełnienia warunku wynikającego z przepisu określonego w § 23 ust. 1a Rozporządzenia PRŚ na dzień złożenia wniosku, - II obszar - zasadności wykluczenia z płatności działek ew. nr: [...], oraz ustalenia kary finansowej z uwagi, iż zdaniem organu I instancji doszło do przerwania ciągłości zobowiązania. W kontekście obszaru pierwszego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazał, iż prawidłowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykluczył z płatności PRŚ działki nr [...] (wariant 2.5 i 6.1), nr [...] (wariant 2.5 i 6.1), nr [...] (wariant 2.5 i 6.1), nr [...] (wariant 4.1), nr [...]. Uzasadniając powyższe wskazał, iż oświadczenia dotyczące działek rolnych zawarte we wniosku o przyznanie płatności PRŚ tj. fakt posiadania przez Stronę tytułu prawnego do deklarowanych działek, podlegają weryfikacji w związku z koniecznością ustalenia spełnienia warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWRSP. Organ stwierdził, iż z danych pozyskanych z KOWR nie wynika by K.F. dysponował tytułem prawnym na dzień [...] maja 2017 r. do wskazanych wyżej działek gruntu rolnego. Wynika to z dokumentów, w których Strona wielokrotnie wskazała, iż działki nr [...] - 0,90 ha (wariant 2.5 i 6.1) nr [...] - 0,10 ha (wariant 2.5 i 6.1 ), nr [...] - 0,51 ha (wariant 2.5 i 6.1 ), nr [...] - 22,00 ha (wariant 4.1), nr [...] - 6,77 ha (wariant 4.1) były bezumownie użytkowane. Powyższe potwierdza również w swoich pismach Zastępca Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR znak: [...] gdzie wskazano, iż na prośbę Strony został naliczony czynsz za bezumowne użytkowanie do w/w działek ewidencyjnych. Co istotne do w/w dokumentu został dołączony dokument, z którego wynika na działkach ew. nr [...] czynsz bezumownej dzierżawy został naliczony od [...] listopada 2015 r. do [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy uznał za zasadne wykluczenie z płatności PRŚ ww. działek albowiem wypłata pomocy finansowej K.F. do gruntów rolnych użytkowanych bez tytułu prawnego stałaby w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa określonym w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1936 ze zm., dalej: ustawa PROW). Przepis ten uzależnia wprost możliwość otrzymania płatności do gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP od posiadania tytułu prawnego do deklarowanych działek, a tego Strona nie posiadała. Ponadto Organ wskazał, iż Strona nie dopełniła również zobowiązania wynikającego z § 23 ust. 1a Rozporządzenia PRŚ, gdyż K.F. na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie złożył oświadczenia wskazującego działki będące w ZWRSP, do których posiada tytuł prawny. Dokonując analizy sprawy w kontekście obszaru drugiego tj. - zasadności wykluczenia z płatności działek ew.: nr [...] oraz ustalenia kary finansowej z uwagi, iż zdaniem organu I instancji doszło do przerwania ciągłości zobowiązania Organ wskazał, iż prawidłowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykluczył z płatności PRŚ w wariantach 2.5, 4.1 oraz 6.2 w/w działki oraz nałożył sankcję. Organ podkreślił, iż jak wynika z dokumentów przedłożonych przez Stronę warunek posiadania działek nr: [...] przez cały okres podjętego 5-letniego zobowiązania nie został spełniony. Powyższe wynika m.in. z pisma Kierownik Wydziału Kształtowania Ustroju Rolnego i Gospodarowania Zasobem, który w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. wskazał, iż w odniesieniu do działek dz. ew. nr [...] K.F. władał nimi bezumownie do dnia [...] listopada 2016 r. Tym samym zdaniem Dyrektora od [...] listopada 2016 r. Strona nie realizowała podjętego zobowiązania w ciągłości na w/w gruntach. W opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i stwierdził, iż nie została zachowana ciągłość zobowiązania PRŚ określona w § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia PRŚ. Tym samym Strona nie spełnia również § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia PRŚ a wynika to z faktu, iż Strona nie spełniła warunku ciągłości zobowiązania. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł przyznać płatności na podstawie § 13a ust. 1 Rozporządzenia PRŚ. Wynika to z faktu opisanego w przypadku działek ew. nr [...], decyzjami Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., który wskazał, iż podczas trwającego postępowania ustalono, że nieruchomości nie są w zarządzie lub użytkowaniu osób trzecich. Z uwagi na powyższe w ocenie organu odwoławczego prawidłowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż zadeklarowany przez Stronę obszar nie kwalifikował się do płatności rolnośrodowiskowej w związku z tym stwierdzono przedeklarowanie powierzchni. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. Naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy PROW poprzez dokonywanie ustaleń faktycznych wprawdzie na podstawie przedstawionych przez Skarżącego dokumentów, z których jednak organ wyprowadza dowolne ustalenia, sprzeczne z logiką, zasadami doświadczenia życiowego, a także stosując błędną wykładnię pojęć ustawowych "użytkowania" i "zarządu" użytych w decyzjach Wojewody zgromadzonych w sprawie tj. ustala, że został przez ten organ stwierdzony brak posiadania przez Skarżącego objętych zobowiązaniem działek rolnych, co zdaniem organu powoduje przerwanie ciągłości zobowiązania rolno środowiskowego. 2. Naruszenie § 5 w zw. z § 13a rozporządzenia PRŚ organ I instancji odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej we wszystkich zadeklarowanych wariantach, podczas gdy w indywidualnych okolicznościach sprawy Skarżący nieprzerwanie (w tym w 2017 r.) użytkował rolniczo grunty (realizował program rolnośrodowiskowy) na zadeklarowanych i objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym działkach rolnych nr [...], wraz z zapewnieniem sobie tytułu prawnego do ww. gruntów, po tym jak z dniem [...] listopada 2015 r. wygasła umowa dzierżawy z ANR (aktualnie KOWR). 3. Naruszenie art. 19 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez uznanie przez organy ARiMR, że zachodzą podstawy do obciążenia Skarżącego karami administracyjnymi (sankcjami) z tytułu przerwania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i ustalonej przez te organy 100-procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez Skarżącego a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy Skarżący nie przerwał realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na zadeklarowanych do płatności i objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym działkach rolnych, lecz realizację tę kontynuował w 2017 r., co powinno być uznane za bezsporne, a w każdym razie - za udowodnione w świetle przedłożonych przez Skarżącego dokumentów, w szczególności porozumień zawartych z KOWR w sprawie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie w okresie od [...] listopada 2016 r. - odpowiednio dla różnych działek - do [...] stycznia 2017 r., do [...] marca 2017 r. i do [...] marca 2018 r., a także umów użyczenia i umów dzierżawy zawartych z nowym podmiotem uprawnionym do gruntów – Diecezją - odpowiednio od [...] stycznia 2017 r. i [...] marca 2017 r.. 4. Naruszające przepisy uznanie w skarżonej decyzji, że działki, co do których skarżony organ nie uznał tytułu prawnego Skarżącego do działek rolnych w 2017 r., można było -zdaniem Organu - wykluczyć z płatności, a tym samym nie uznać ich za "obszar zatwierdzony" w rozumieniu § 5 rozporządzenia PRŚ, ani nie uznać ich za "powierzchnię stwierdzoną", o której mowa w art. 19 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, podczas gdy zagadnienie tytułu prawnego nie wpływa na kwalifikowalność powierzchni i możliwość ustalenia 0 ha obszaru zatwierdzonego, gdy cały obszar objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym Skarżącego był w sposób ciągły użytkowany rolniczo w 2017 r. i realizowano na nim program rolnośrodowiskowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.). Spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, czy Skarżący na dzień [...] maja 2017 r. posiadał tytuł prawny do działek ewidencyjnych o numerach [...], a zatem czy spełnił warunek, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy PROW, a także § 23 ust. 1a Rozporządzenia PRŚ. Po drugie, czy Skarżący w okresie po 17 listopada 2016 r. użytkował (posiadał) działki o nr [...] (powstałych z podziału działki [...]), tj., czy strona spełniła warunek ciągłości zobowiązania na całym obszarze zatwierdzonym stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z §5 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ. Odnosząc się do zarzutów dotyczących pierwszej z ww. kwestii, stwierdzić należy, że są one niezasadne. W myśl § 23 ust. 1a Rozporządzenia PRŚ w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy PROW, we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, do którego ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy PROW płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W ocenie Sądu, mając na względzie obowiązujące przepisy, na dzień [...] maja 2017 r. Strona nie dysponowała tytułem prawnym do działek o nr ew.: [...]. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Organu, który nie neguje faktu, iż Skarżący prowadził uprawę na deklarowanych w złożonym wniosku gruntach, nie neguje również tego, że Strona zapłaciła czynsz za bezumowne użytkowanie. Kluczową kwestią jest posiadanie tytułu prawnego do gruntów należących do ZWRSP co do działek deklarowanych na dzień 31 maja danego roku. Tytuł prawny, o jakim mowa w art. 18 ust. 4 ustawy PROW, jest pojęciem szerokim, obejmującym różne podstawy prawne, z których posiadacz gruntu może wywodzić swoje uprawnienia do korzystania z niego i z którego będą wynikać jego obowiązki. Rację ma Organ, iż K.F. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał się jakimkolwiek tytułem prawnym użytkując grunty należące do ZWRSP w sposób bezumowny. Co więcej, w toku postępowania, np. w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżący przedłożył wyjaśnienia dotyczące działek nr [...], w którym to jednoznacznie oświadczył, że na dzień [...] maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do powyższych działek. Dodatkowo wskazał, że opłacił do ANR bezumowne korzystanie aby zakończyć PRŚ (2017 – ostatni rok programu). Brak tytułu prawnego potwierdza również przedłożone przez skarżącego pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] listopada 2018 r. stanowiące odpowiedź na prośbę o naliczenie czynszu za bezumowne korzystanie z ww. działek. Załącznik do tego pisma wskazuje, że ww. działki były bezumownie wykorzystywane także [...] maja 2017 r. W opinii pełnomocnik skarżącego, o posiadaniu przez jej mocodawcę tytułu prawnego do ww. działek w 2017 r. świadczy porozumienie z dnia [...] marca 2019 r. zawarte pomiędzy KOWR a Skarżącym. W skardze wskazano, że w ww. porozumieniu zostało udokumentowane faktyczne, rolnicze użytkowanie ww. działek rolnych przez stronę skarżącą w okresach, za które Strona zapłaciła do ANR (KOWR) czynsz za użytkowanie, a ANR (KOWR) ten czynsz przyjął w naliczonej przez siebie wysokości. Według pełnomocnik przepisy nie wymagają, aby wnioskodawca miał umowę dzierżawy, umowę użyczenia, czy inną umowę nazwaną, w szczególności umowę pisemną, aby można było uznać, że legitymuje się tytułem prawnym do działek rolnych objętych zobowiązaniem, deklarowanych do płatności i wchodzących w skład ZWRSP. Autor skargi nie zauważa jednak, że z treści porozumienia wynika jedynie sposób w jaki uregulowano należności z tytułu bezumownego użytkowania majątku. Wbrew twierdzeniom Strony nie stanowi to o posiadanym tytule prawnym, a wręcz przeciwnie, potwierdza fakt, iż w danym okresie Skarżący nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowych działek. W treści porozumienia wskazano wprost, że zawarto je po rozpatrzeniu wniosku w sprawie o rozłożenie na raty płatności należności z tytułu bezumownego użytkowania majątku. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 91 ze zm.), KOWR gospodaruje ZWRSP w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Natomiast art. 38 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że mienie wchodzące w skład ZWRSP może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. W ocenie Sądu Organ słusznie wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, którego w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób się doszukać. Pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o PROW nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek (wyrok NSA z 24 czerwca 2020 r. I GSK 232/20, z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18). Organy ARiMR słusznie nie kwestionują faktu, iż K.F. na dzień [...] maja 2017 r. był posiadaczem (w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 Ustawy oraz art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2018 poz. 1025)) ww. działek. Jednakże w świetle art. 18 ust. 4 ustawy PROW celem uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego czy też płatności PRŚ do zgłaszanych działek będących w ZWRSP nie wystarczy być ich posiadaczem, lecz należy mieć również do nich tytuł prawny, a takowego Strona do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedstawiła. Sąd uznał natomiast za zasadne zarzuty skargi dotyczące drugiej ze spornych kwestii. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący przedłożył wspomniany już dokument, tj. pismo z KOWR z [...] listopada 2018 r. (wraz z załącznikiem i jego poprawioną wersją nadesłaną 19 lutego 2019 r.) potwierdzające, że w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. użytkował bezumownie działki o nr [...] oraz powstałe z jej podziału działki [...], natomiast działkę nr [...] w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. Za bezumowne korzystanie z tych działek, w okresie od [...] listopada 2015 r. KOWR naliczył czynsz. Okoliczność bezumownego korzystania z działek w ww. okresach potwierdza również pismo KOWR z [...] listopada 2018 r. skierowane do Kierownika Biura Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem Sądu organy obu instancji skutecznie nie podważyły wiarygodności wspomnianych dokumentów. Swoją ocenę oparły zasadniczo na dwóch grupach dowodów: decyzjach Wojewody z [...] stycznia 2017 r. oraz pismach Kierownika Wydziału Kształtowania Ustroju Rolnego i Gospodarowania Zasobem KOWR. Odnosząc się do pierwszej z ww. grup zauważyć należy, że w decyzji Wojewody z [...] stycznia 2017 r. dotyczących nieodpłatnego przekazania na rzecz Parafii Rzymsko – Katolickiej [...] prawa własności poszczególnych ww. działek wskazano, że "W toku postępowania ustalono, że będąca przedmiotem niniejszej decyzji nieruchomość położona na Ziemiach Zachodnich nie jest w zarządzie lub użytkowaniu osób trzecich". W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącego zasadnie podniosła, że zdanie to nie zaprzecza możliwości bezumownego korzystania przez skarżącego z działki. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem, czy jego zdaniem zawarte w decyzji sformułowanie "użytkowanie" zostało użyte w znaczeniu potocznym, czy też ustawowym tj. jako prawo rzeczowe ograniczone uregulowane w art. 252 – 285 K.c. W tym drugim bowiem wypadku, wskazany w decyzji Wojewody brak użytkowania przez osoby trzecie, tj. nieobciążenie działki prawem do używania i do pobierania jej pożytków, nie wyklucza możliwości bezumownego korzystania z nieruchomości przez Skarżącego. Wspomniane decyzje nie podważają zatem treści dokumentów przedłożonych przez skarżącego. W ocenie Sądu, także z pism Kierownika Wydziału Kształtowania Ustroju Rolnego i Gospodarowania Zasobem KOWR nie wynika, że skarżący po dniu 17 listopada 2016r. przestał bezumownie korzystać ze zgłoszonych do płatności działek. W ostatnim z nadesłanych przez wspomniany podmiot pism, tj. z dnia [...] listopada 2019 r. wskazano, że umowa dzierżawy obejmująca ww. działki wygasła [...] listopada 2015 r. Po wygaśnięciu umowy dzierżawca (skarżący) nie wydał przedmiotu dzierżawy i władał bezumownie w części wymienionymi działkami do [...] listopada 2016 r. Po wydaniu nieruchomości i podpisaniu protokołu – zdawczo odbiorczego K.F. pismem z [...] lipca 2018 r. poinformował KOWR, że użytkował bezumownie ww. działki oraz, że za użytkowanie nieruchomości bez tytułu prawnego zostało naliczone wynagrodzenie. Z treści tego dokumentu nie wynika zatem, że po 17 listopada 2016 r. skarżący nie władał bezumownie wskazanymi działkami. Wynika za to, że także za okres po 17 listopada 2016 r. naliczono czynsz za bezumowne korzystanie. Okoliczność, że skarżący poinformował KOWR o bezumownym korzystaniu z działek dopiero 6 lipca 2018 r., a więc po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2018 r., w której wyjaśniono skarżącemu, że do dnia jej wydania nie wpłynął żaden dokument świadczący o ciągłości posiadania wymienionych działek ewidencyjnych, pozostaje bez wpływu na ocenę, czy po 17 listopada 2016 r. skarżący bezumownie korzystał ze wspomnianych gruntów. Z pism KOWR skierowanych do organu I instancji nie wynika bowiem, że do bezumownego korzystania nie doszło. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że organ II instancji naruszył art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć materiał dowodowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (wyrok NSA z 21 września 2018r. sygn. akt I GSK 867/18). W niniejszej sprawie organy nieprawidłowo uznały, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w okresie po 17 listopada 2016 skarżący nie realizował podjętego zobowiązania na działce nr [...] oraz powstałych z jej podziału działek [...]. W konsekwencji doprowadziło to do wskazanych w skardze naruszeń § 5 w zw. z § 13a Rozporządzenia PRŚ oraz art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. W ocenie Sądu organ II instancji naruszył również art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem wyjaśnienia dlaczego działki, co do których organ nie uznał tytułu prawnego Skarżącego, można było wykluczyć z obszaru zatwierdzonego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Organ co prawda przytoczył definicję obszaru zatwierdzonego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. b wspomnianego rozporządzenia, jednak nie wyjaśnił dlaczego wskazany w niej "obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu" oznacza obszar spełniający warunki przyznania płatności, w tym wynikający z art. 18 ust. 4 ustawy PROW. Tym samym za przedwczesne należy uznać odniesienie się do podniesionego w tym zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji ponownie oceni i w razie potrzeby uzupełni zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem treści niniejszego orzeczenia. Odniesie się również do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) Sąd orzekł również o zwrocie kwoty 1800 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Stosownie do art. 225 P.p.s.a. opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. W niniejszej sprawie skargą została objęta decyzja dotycząca odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz nałożenia sankcji potrącanych z płatności realizowanych przez ARiMR. Zatem przedmiotem decyzji nie była należność pieniężna, o której mowa w art. 231 P.p.s.a., a kwestia braku spełnienia przesłanek do wypłaty wnioskowanego wsparcia finansowego. Wspomniana sankcja jest z kolei konsekwencją i elementem rozstrzygnięcia organu administracyjnego o odmowie przyznania dofinansowania. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie należny wpis wynosił 200 zł stosownie do § 2 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).