I SA/Go 280/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Asesor WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę w całości. P.B. (powoływana dalej jako: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (powoływanego dalej jako: "Kierownik BP ARiMR", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. W dniu 30 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Strona zadeklarowała, iż ubiega się o: jednolitą płatność obszarową - zwana dalej płatnością JPO; płatność dodatkową (redystrybucyjną) - zwana dalej płatnością RDST; płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatnością za zazielenianie) - zwaną dalej płatnością PZZ; płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych - zwaną dalej płatnością PAS. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w/w wniosku wyniosła 35,12 ha. Wraz z wnioskiem o przyznanie płatności strona złożyła 4 szt. załączników graficznych, na których zaznaczone zostały działki rolne deklarowane do płatności. W dniu 9 sierpnia 2019 r. gospodarstwo rolne skarżącej wytypowane zostało do kontroli na miejscu metodą teledetekcji - zwanej dalej metodą FOTO. Dokumentacja fotograficzna ukazująca stan kontrolowanych działek wykonywana była w dniu [...] października 2019 r. Przedmiotowa kontrola obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2019 na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.). W trakcie kontroli ustalono: - wobec działki rolnej A (działka ewidencyjna [...]), że powierzchnia deklarowana to 5,76 a powierzchnia stwierdzona 5,95; zastosowano kod (DR13-DR50); - wobec działki rolnej A1 (działka ewidencyjna [...]), że powierzchnia deklarowana to 5,76 a powierzchnia stwierdzona 5,95; zastosowano kod (DR7); - wobec działki rolnej B (działka ewidencyjna [...]), że powierzchnia deklarowana to 7,90 a powierzchnia stwierdzona 7,90; zastosowano kod (DR23); - wobec działki rolnej B1 (działka ewidencyjna [...]), że powierzchnia deklarowana to 7,90 a powierzchnia stwierdzona 7,90; zastosowano kod (DR7); - wobec działki rolnej C (działka ewidencyjna [...]), że powierzchnia deklarowana to 10/26 a powierzchnia stwierdzona 10,25; zastosowano kod (DR13+); - wobec działki rolnej D (działka ewidencyjna [...]), że powierzchnia deklarowana to 11,20 a powierzchnia stwierdzona 11,20; zastosowano kod (DR23); - wobec działki rolnej D1 (działka ewidencyjna [...]), że powierzchnia deklarowana to 10,21 a powierzchnia stwierdzona 10,21; zastosowano kod (DR7); Gdzie kody te oznaczają: - DR7 nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana, - DR13- zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona - DR13+ zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, - DR23 kontrola działki przeprowadzona po zbiorze deklarowanej uprawy, - DR50 granice uprawy wykraczają poza granice zadeklarowanej działki referencyjnej. W dniu 12 lutego 2020 r. strona wniosła pisemne zastrzeżenia do ww. wyników kontroli na miejscu wskazując, iż nie zgadza się z zastosowaniem kodu DR7 względem działek nr [...] (tj. działka rolna "A1") bowiem rosła na nich koniczyna biała posiana już 2018 r. i została ona skoszona w maju 2019 r. Strona wskazała, iż w związku z suszą z roku 2018 koniczyna przezimowała w 80%, a po wykonaniu pokosu w roku 2019 wystąpiła kolejna susza, a koniczyna obumarła w 60-70%. Strona wskazała, że to z ww. przyczyn przyczyny miały wpływ na fakt niestwierdzenia koniczyny przez kontrolujących w dniu [...] października 2019 r. Z kolei w zakresie działek nr [...] (działki rolne "B1" i "D2") skarżąca podniosła, iż w dniu kontroli działki te były już przygotowane na kolejny rok gospodarczy w rolnictwie i stąd inspektorzy mogli nie znaleźć śladów posianej w 2019 r. lucerny. Wyniku ponownej analizy dokumentacji pokontrolnej oraz wyjaśnień strony Dyrektor OR ARiMR uwzględnił zastrzeżenia w zakresie działek nr [...] (działki rolne "B1"i "D2") zmieniając kod z DR7 na DR23. Wyjaśnił, iż na przedmiotowych działkach rolnych w dniu wizytacji w terenie stwierdzono grykę w poplonie wobec czego uznano, że na działkach "B1" oraz "D2" mogła we wcześniejszym okresie występować lucerna. Natomiast w zakresie gruntów zlokalizowanych na działkach nr [...] (działka rolna "A1") Dyrektor OR ARiMR stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń inspektorów kontrolujących działkę (brak koniczyny). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR mając na względzie zgromadzoną dokumentację poddał wniosek strony kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28 i art. 29 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69). W trakcie tej kontroli ustalił, że: - na działce rolnej "C/C1" obszar zadeklarowany do płatności wyniósł 10,26 ha, a obszar stwierdzony 10,25 ha. - w przypadku działek rolnych "A", "B/B1" oraz "D/D1/D2" obszar zakwalifikowany do płatności jest zgodny z żądaniem strony, - w przypadku działki rolnej "A1" obszar deklarowany wyniósł 5,76 ha. Działka rolna została w całości wykluczona z płatności PAS (brak deklarowanej uprawy - kod DR7 zastosowany podczas kontroli na miejscu). Ponadto Kierownik BP ARiMR uznał, iż dla działki rolnej "A" (obarczonej kodem DR13-) oraz działki rolnej "C" (obarczonej kodem DR13+) oraz nie można było zastosować kompensacji z uwagi na obarczenie działki rolnej "A" kodem DR50 (granice uprawy wykraczają poza granice zadeklarowanej działki referencyjnej). Brak jest bowiem możliwości kompensowania powierzchni upraw w odniesieniu do niezadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek ewidencyjnych. W oparciu o wskazane obszary Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził następujące powierzchnie kwalifikujące się do płatności w ramach poszczególnych rodzajów płatności: - W zakresie płatności JPO powierzchnia deklarowana wyniosła 35,12 ha. Natomiast obszar stwierdzony w kontroli administracyjnej wynosi 35,11 ha. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wynosi 0,01 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 0,03%. Organ stwierdził, że wobec przedeklarowania powierzchni kwalifikującej się do płatności JPO zastosowanie ma art. 18 ust. 6 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014. - W przypadku płatności RDST przy naliczaniu kwoty płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględnił regulację wyrażoną w art. 18 ust. 3 Rozporządzenia nr 640/2014. Zastosował też regulację wynikającą z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W konsekwencji stwierdził, że obszar do którego naliczono płatność RDST wyniósł 27,00 ha. - W przypadku płatności PZZ przy naliczaniu kwoty płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględnił regulację wyrażoną w art. 23 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014. Zaś obszar do którego naliczono płatność PZZ wyniósł 35,11 ha. - W zakresie płatności PAS, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził różnicę pomiędzy obszarem zadeklarowanym (23,87 ha - działki rolne "A1", "B1" oraz "D2"), a ustalonym w kontroli administracyjnej (18,11 ha działki rolne - "B1" oraz "D2") wynoszącą 5.76 ha (wykluczenie działki "A1") , co stanowi przedeklarowanie na poziomie 31,81%. Wobec powyższego stwierdził, że w przypadku płatności PAS zastosowanie ma art. 19 ust. 1 akapit pierwszy i drugi Rozporządzenia nr 640/2014. Mając na uwadze ustaloną sumę płatności obszarowych (płatność JPO + płatność RDST + płatność PZZ) tj. 32 667,46 zł Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zastosował dyscyplinę finansową, o której mowa w art. 26 ust. 1 Rozporządzenia nr 1306/2013. W oparciu o wskazane wyżej ustalenia Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] przyznał skarżącej: - płatności JPO w wysokości 16 385,64 wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 173,64 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności PZZ w wysokości 10 997,18 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 116,54 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności RDST w wysokości 4 942,09 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 59,31 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, oraz zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 799,60 zł. Jednocześnie odmówił stronie przyznania płatności PAS za rok 2019. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy przyznania płatności PAS. Podtrzymała wyjaśnienia złożone jako zastrzeżenia do wyników kontroli na miejscu. Nadto podniosła, że w zakresie działek nr [...] (działki rolne "B1" i "D2") jej wyjaśnienia - dotyczące wystąpienia w roku 2019 suszy i faktu, iż w dniu kontroli działki te były już przygotowane na kolejny rok – zostały uwzględnione. Natomiast w tożsamej sytuacji nie uwzględniono wyjaśnień w zakresie obejmującym działkę rolną "A1" (działki ewidencyjne nr [...]), gdzie w związku z suszą z roku 2018 koniczyna przezimowała w 80%, a po wykonaniu pokosu w roku 2019 wystąpiła kolejna susza, a koniczyna obumarła w 60-70%. Skarżąca wyjaśniła, że z tego też względu podjęła decyzję o zmianie uprawy i przygotowaniu jej pod kolejny rok tj. 2020. W ocenie strony przeprowadzanie kontroli w dniu [...] października 2019 r. z zamiarem sprawdzenia występowania zadeklarowanej uprawy jest dalece nierozsądne mając na uwadze termin zbiorów i uprawy pola albowiem "zgodnie z regulaminem zobowiązana byłam utrzymywać zadeklarowana uprawę do połowy lipca 2019 r. co też zrobiła. Gdyby kontrola odbyła się tak jak powinna czyli nie później niż do końca lipca 2019 r. to z pewnością stwierdzono by zgodność danych złożonych we wniosku. W konsekwencji skarżąca wniosła o wypłatę należnych płatności PAS. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy po uprzednim przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów stwierdził, że w wyniku weryfikacji deklaracji we wniosku przez skarżącą koniczyny białej - w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu oraz dokumentacji pokontrolnej i obowiązujących przepisów prawa - nie istnieje możliwość zakwalifikowania do płatności PAS działki rolnej oznaczonej we wniosku jako "A1" (koniczyna biała) o deklarowanym obszarze 5,76 ha. Jako spełniające wymogi do przyznania przedmiotowego rodzaju pomocy finansowej uznać natomiast należy działki, na których zadeklarowano lucernę tj. "B1" (lucerna) oraz "D2" (lucerna). Dyrektor OR ARiMR dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce rolnej "A1" stwierdził, że stan agrotechniczny działki rolnej "A1" uwidoczniony na ww. fotografiach jednoznacznie wyklucza możliwość uznania występowania koniczyny białej na działce. Zaznaczył, że na fotografiach tych nie można dostrzec koniczyny gdyż działka jest w zaawansowanym stopniu przerośnięta dominującymi gatunkami traw co pozwoliło inspektorom terenowym sklasyfikować roślinę uprawną jako "trawy na gruntach ornych". Organ odwoławczy podkreślił, że na przedmiotowych fotografiach nie sposób doszukać się obecności na gruncie choćby śladowych ilości koniczyny a jej występowanie jest warunkiem obligatoryjnym umożliwiającym zakwalifikowanie działki do płatności PAS wynikającym z zapisów załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.). Zaznaczył, że analizuje w omawianym zakresie dokumentację fotograficzną, ale pamiętać należy, iż jest ona tworzona w trakcie bezpośredniego pobytu inspektora dokonującego czynności kontrolne na gruncie. Podkreślił, że w niniejszym przypadku ta bezpośrednia wizytacja w terenie i ogląd działki rolnej "A1" pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż na w/w działce brak było koniczyny białej. Dyrektor OR zauważył, że iż płatność PAS jest dodatkową płatnością bezpośrednią przyznawaną pod warunkiem spełnienia dodatkowych kryteriów określonych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz aktach wykonawczych. W celu uzyskania płatności PAS nie wystarczy dokonać wysiewu roślin pastewnych, ale należy je uprawiać i muszą one występować na działce rolnej. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, strona z własnej inicjatywy – co wynika z odwołania – podjęła decyzję o zmianie uprawy i przygotowaniu działki pod kolejny sezon wegetacyjny. W takim stanie rzeczy nie można uznać, iż spełniła ustawowe warunki umożliwiające przyznanie płatności PAS. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że w tym stanie faktycznym, wobec stwierdzenia braku występowania koniczyny na działce rolnej "A1", obszar 5,76 ha należało wykluczyć z powierzchni kwalifikującej się do płatności PAS. Nadto zauważył, że strona w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2019 nie zgłaszała Kierownikowi BP ARiMR jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co, w ocenie organu odwoławczego, jest to tym bardziej niezrozumiałe jeżeli weźmie się pod uwagę powoływanie się przez stronę w piśmie odwoławczym z na okoliczności wystąpienia suszy w gospodarstwie jako bezpośrednią przyczynę braku występowania koniczyny białej na działce rolnej "A1". W takim stanie rzeczy Dyrektor OR ARiMR stwierdził, iż nie można w sprawie skorzystać z dobrodziejstwa regulacji określonych w art. 15 ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 31 ustawy w zw. z art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że w zakresie działek nr [...] (działki rolne "B1" i "D2") jej wyjaśnienia - dotyczące wystąpienia w roku 2019 suszy i faktu, iż w dniu kontroli działki te były już przygotowane na kolejny rok – zostały uwzględnione. Natomiast w tożsamej sytuacji nie uwzględniono wyjaśnień w zakresie obejmującym działkę rolną "A1" organ odwoławczy wyjaśnił, że iż na działkach "B1" oraz "D2" mogła we wcześniejszym okresie występować lucerna. Tym samym zmieniono kod działki rolnej z DR7 na DR23 i zakwalifikowano łączny obszar 18,11 ha jako spełniający wymagania do przyznania płatności PAS. Natomiast na działce rolnej "A1" - jak już wskazano - w trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono występowania koniczyny (kod DR7). Jednocześnie uznano na podstawie oglądu działki rolnej "A1" dokonanego bezpośrednio w terenie w dniu [...] października 2019 r., iż na tej działce nie przeprowadzono prac przygotowujących grunt pod kolejny sezon wegetacyjny. W związku z powyższym możliwa była analiza uprawy występującej w plonie głównym. Analiza ta doprowadziła do jednoznacznej konkluzji, iż faktyczniena działce rolnej "A1" nie występowała koniczyna biała. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazania strony dotyczące podjęcia decyzji o zmianie uprawy i przygotowaniu działki pod kolejny sezon wegetacyjny stoją w oczywistej sprzeczności ze stwierdzonym - w dniu inspekcji w terenie - stanem działki rolnej "A1". Gdyby bowiem strona faktycznie dokonała zabiegów agrotechnicznych ukierunkowanych na przygotowanie działki pod nowe uprawy, to w/w działka rolna nie była by porośnięta m.in. zakorzenioną darnią z gatunku traw. W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, iż działka "A1" prawidłowo została wykluczona z płatności PAS gdyż stwierdzony stopień przedeklarowania powierzchni nie pozwolił na przyznanie tego rodzaju pomocy finansowej. Dyrektor OR ARiMR dokonał także analizy niniejszej sprawy pod kątem przyznania pozostałych rodzajów płatności przyznanych skarżoną decyzją i nie stwierdził nieprawidłowości w procesie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, jak również ich przyznania. Powyższą decyzję P.B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 24 Rozporządzenia Wykonawczego UE nr 809/2014 przez uznanie, iż przeprowadzenie kontroli uprawy po powszechnie przyjętych terminach zbioru jest miarodajne i wystarczające do stwierdzenia, iż w danym roku kalendarzowym, w którym kontrola miała miejsce uprawa ta nie istniała, a co za tym idzie są przesłanki do zmniejszenia płatności dla skarżącej i odmowy ich wypłaty w części. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej decyzja Dyrektora OR ARiMR opiera się na materiale, który z przyczyn oczywistych nie może być podstawą do stwierdzenia, iż uchybiła ona obowiązkowi kontynuacji uprawy rolnej w postaci uprawy koniczyny. Ustalenia takie poczyniono bowiem w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019r., a więc w okresie, gdy dokonano już jej zbioru w miesiącach letnich i przygotowano pole pod nową uprawę. Skarżąca podkreśliła, iż nie jest kwestionowane, że w 2019 r. prowadziła uprawę lucerny i koniczyny, a więc wypełniła narzucony jej warunek kontynuowania tej uprawy w kolejnych latach. Trwało to do momentu zbioru tych upraw i przygotowania pod nową uprawę , która zgodnie z technologią produkcji musiała zostać przygotowana jesienią. Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z przepisami unijnymi, w oparciu o które powinno się planować czynności kontrolne, kontrola taka musi być prowadzona w sposób zapewniający właściwą weryfikację co do charakteru uprawy. W ocenie skarżącej nie zapewnia tego kontrola prowadzona metodą foto w terminie po zbiorach i przygotowaniu do nowej uprawy. Skarżąca podniosła, iż skuteczna weryfikacja mogła nastąpić w dacie przed zbiorem koniczyny, ale tego nie uczyniono, pomimo że terminy zbioru tej uprawy nie są dla nikogo tajemnicą. Dla każdej osoby, która wie na czym polega uprawa koniczyny na masę zieloną jest jasne, iż ze zbiorem nie czeka się do października, ale ma to miejsce w okresie wzrostu koniczyny latem. Skarżąca zaznaczyła również, że w trakcie kontroli wskazywała na te okoliczności, jednakże z niezrozumiałych względów nie zostały one wzięte pod uwagę, czym naruszono wskazane w skardze przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r., którą przyznano skarżącej: - płatności JPO w wysokości 16 385,64 wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 173,64 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności PZZ w wysokości 10 997,18 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 116,54 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności RDST w wysokości 4 942,09 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 59,31 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 799,60 zł. oraz odmówiono skarżącej przyznania płatności PAS za rok 2019. Niniejsza sprawa, z uwagi na zgodnie wnioski stron w tym zakresie, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., została rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w jej brzmieniu obowiązującym w 2019 r. oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa unijnego. Kwestię sporną między stronami niniejszego postępowania stanowi odmowa przyznania stronie płatności PAS. Organ odmówił skarżącej przyznania ww. płatności bowiem dokonując analizy zgromadzonego, m.in. w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na należącej do skarżącej działce "A1", materiału dowodowego stwierdził, że stan tej działki jednoznacznie wyklucza możliwość uznania, że występowała tam koniczyna biała. Z takim wnioskiem organu nie godzi się skarżąca podnosząc, że kontrola prowadzona metodą foto w terminie po zbiorach i przygotowaniu do nowej uprawy nie spełnia wymogu prowadzenia kontroli w sposób zapewniający skuteczną weryfikację, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, gdyż prowadziła ona uprawę do momentu zbioru i przygotowania pod nową uprawę, która zgodnie z technologią produkcji musiała zostać przygotowana jesienią. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art.6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 24 Rozporządzenia Wykonawczego UE nr 809/2014 sugerując, iż nie wziął on ww. okoliczności pod uwagę pomimo, iż wskazywała na nie w toku postępowania. Wobec tak zakreślonego przedmiotu sporu w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 omawianego przepisu wskazano natomiast, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z ust. 3 art. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 k.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej w art. 7 i w art. 77 § 1 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy są jednak zobligowane do stania na straży praworządności i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ramach tego obowiązku winny odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę, która kwestionuje ustalenia faktyczne organu i przedstawia własną argumentację na poparcie swojego stanowiska a także wykazać (w przypadku odmowy przyznania płatności) dlaczego dana płatność stronie nie przysługuje. Nadto ograniczona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) przez ustalenie, że organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa (por. wyrok we WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 800/17, wszystkie cytowane w niniejszym orzeczeniu uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy w sprawach takich jak przedmiotowa, nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzeć, przedłożony przez rolnika wniosek i wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich spełnia warunki do ich otrzymania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bk 15/19). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, analiza akt niniejszej sprawy oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie z poszanowaniem ww. zasad. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z regulacją art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z treści ww. przepisu wynika zatem, iż jednym z warunków uzyskania płatności (w tym także płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych) jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do którego strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r., nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r., nr 809/2014. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W rozpoznawanej sprawie gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą teledetekcji (tzw. metoda foto) polegającą na pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych). Jak wynika z akt sprawy kontrola ta prowadzona była na podstawie zobrazowań satelitarnych wykonanych w dniu 20 kwietnia 2019 r. Natomiast w dniu [...] października 2020 r. przeprowadzono tzw. wywiad terenowy, podczas którego sprawdzano rodzaj uprawy. Podczas tego wywiadu kontrolujący dokonali m.in. dokumentacji zdjęciowej działki "A1", a dokumentacja ta znajduje się w aktach sprawy. W ocenie strony zgromadzony w ww. sposób materiał nie może być podstawą do stwierdzenia, iż uchybiła ona obowiązkowi kontynuacji uprawy rolnej w postaci uprawy koniczyny, bowiem kontrolę przeprowadzono w okresie, gdy dokonano już zbioru koniczyny w miesiącach letnich i przygotowano pole pod nową uprawę. Nadto przeprowadzona w ten sposób kontrola nie zapewnia skutecznej weryfikacji, o której mowa w art. 24 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powyższe zarzuty skarżącej ocenić należy jako chybione. Obserwacja zrobionych podczas wywiadu terenowego fotografii pozwala wysnuć wniosek, że działka "A1" jest w znacznym stopniu porośnięta dominującymi gatunkami traw. W ocenie Sądu ww. dokumentacja fotograficzna przeczy wyjaśnieniom skarżącej, jakoby kontrolę przeprowadzono w okresie gdy przygotowano pole pod nową uprawę, a tym samym powoduje, iż są one niewiarygodne. Jak bowiem słusznie zauważył organ odwoławczy, gdyby skarżąca faktycznie dokonała zabiegów agrotechnicznych ukierunkowanych na przygotowanie działki "A1"pod nowe uprawy, to działka ta nie była by porośnięta m.in. zakorzenioną darniną z gatunku traw. Skoro zatem na spornej działce, w dniu [...] października 2019 r., nie przeprowadzone były prace przygotowujące grunt pod kolejny sezon wegetacyjny, organ zasadnie przyjął, iż możliwa była analiza uprawy występującej w polonie głównym, a przeprowadzona w ten sposób kontrola zapewni skuteczną weryfikację wniosku skarżącej. Na przedmiotowych fotografiach nie sposób dostrzec choćby śladowych ilości koniczyny. Przy czym zaznaczyć trzeba, że koniczyna należy do grupy roślin wytwarzających silnie rozgałęziony system korzeniowy, którego nie można pomylić z innymi roślinami ani chwastami (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1540/14). Z kolei fakt, że działce "A1" w znacznym stopniu występują dominujące gatunki traw uprawniał organ do przyjęcia, iż roślinę uprawną na ww. działce stanowią "trawy na gruntach ornych". Powyższe wnioski potwierdzają, złożone w zastrzeżeniach do protokołu oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wyjaśnienia skarżącej, że w związku z suszą z roku 2018 koniczyna przezimowała w 80%, a po wykonaniu pokosu w roku 2019 wystąpiła kolejna susza, która spowodowała, że koniczyna obumarła w 60-70%. W konsekwencji strona podjęła decyzję o zmianie uprawy i przygotowaniu jej pod kolejny rok -2020. Zaznaczyć należy, że zgodnie z regulacją art. 15 ust. 2b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw roślin pastewnych gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, nie większej niż 75 ha, jeżeli rośliny te nie zostały wprowadzone do gleby jako świeża masa roślinna (zielony nawóz). Jak zatem słusznie zauważył Dyrektor OR ARiMR z ww. przepisu wynika, że w celu uzyskania płatności PAS nie wystarczy dokonać wysiewu roślin pastewnych, ale należy je uprawiać i muszą one występować na gruntach rolnych. Nadto roślina nie może być wprowadzona do gleby jako świeża masa zielona. Uchybienie ww. wymogom uniemożliwia przyznanie płatności. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy trudno przyjąć by te przesłanki zostały spełnione. Z wyjaśnień skarżącej, złożonych na wcześniejszych etapach postępowania, wynika bowiem, że po dokonaniu pokosu w 2019 r. kolejna susza spowodowała, że koniczyna obumarła w 60-70%. Stąd podjęła decyzję o zmianie uprawy. Ww. argumentacja pozwala wysnuć wniosek, że rzekome pozostałości uprawy koniczny zniszczyło bronowanie pola – roślina została wprowadzona do gleby, co w świetle ww. przepisu jest niedopuszczalne. Zaś strona samowolnie podjęła decyzję o zmianie uprawy. Zaznaczyć należy, że organ ocenił wyjaśnienia strony także pod kątem art. 15 ust.1 rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. A także art. 31 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który wskazuje, że Kierownik biura powiatowego Agencji jest właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w przypadku: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Przypomnieć należy, że po myśli art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Organ ustalił, że skarżąca w 2019 r. nie zgłaszała Kierownikowi BP ARiMR jakichkolwiek przypadków wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w tym wystąpienia suszy, o której wspominała tłumacząc brak uprawy. Zasadnie zatem stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw by skarżąca skorzystała z dobrodziejstwa regulacji określonych w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 31 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Sądu wynikający z akt sprawy stan kontrolowanego gruntu (brak śladów koniczny) wskazuje na to, że wobec działki rolnej "A1" nie spełniono wymagań dotyczących utrzymywania tego gruntu zgodnie z normami pozwalającymi na przyznanie wnioskowanej płatności. Wbrew sugestii skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji sytuacja dotycząca działek "B1" i "D2" nie mogła być uznana przez organ za tożsamą z tą, która miała miejsce na działce "A1". Podkreślić bowiem trzeba, że w dniu wizytacji na działkach "B1" i "D2"stwierdzono grykę w poplonie. W konsekwencji uznano, że na działkach tych mogła we wcześniejszym okresie występować lucerna. Natomiast na działce rolnej "A1" nie stwierdzono nawet śladowych ilości koniczyny. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 19 ust. 1 akapit 1 i 2 Rozporządzenia 640/2014, zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do danej grapy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek -systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. W konsekwencji, wobec stwierdzenia braku występowania koniczyny na działce "A1" o obszarze 5,76ha zasadnie odmówił skarżącej przyznania płatności PAS na rok 2019. Nadto, choć okoliczności te nie stanowiły przedmiotu sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania, zaznaczyć należy, że wobec ustaleń dokonanych podczas kontroli, organ prawidłowo dokonał ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania skarżącej płatności JPO, PZZ i RDST a także kwot ich przyznania oraz określenia stronie dyscypliny finansowej. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie tej organ naruszył art. 6, art. 75 §1, art. 80 K.p.a., art. 36 i art. 37 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czy też art. 24 Rozporządzenia 809/2014. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddał ocenie wniosek skarżącej o przyznanie płatności oraz raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie strony. Szczegółowo opisał zasady kontroli, jej przebieg i wyniki. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze organ odniósł się do okoliczności podniesionych przez skarżącą zarówno w zastrzeżeniach do protokołu kontroli jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (m.in. na stronach 18-22 i 26-28 zaskarżonej decyzji), wyjaśniając jednocześnie powody nieuwzględniania argumentacji prezentowanej przez stronę. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem gdyż nie narusza ani przepisów materialnoprawnych ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast przekonanie skarżącej o przeprowadzeniu kontroli w sposób niezapewniający skutecznej weryfikacji złożonego przez nią wniosku, w przypadku gdy nie przedstawiła ona żadnych okoliczności, które mogłyby podważyć ustalenia organu, nie może skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.