I SA/Go 293/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. o nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2020 r. o nr [...] oraz orzekł o przyznaniu skarżącej R. sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: W dniu 13 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. W złożonym wniosku Spółka wskazała, iż ubiega się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, zwanej dalej płatnością JPO; płatności za zazielenienie, zwanej dalej płatnością PZZ; płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), zwanej dalej płatnością RDST; płatności dla młodych rolników, zwanej dalej płatnością MR; płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, zwanej dalej płatnością PSTR. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku wyniosła 76,33 ha. Organ I instancji poddał wniosek skarżącego kontroli administracyjnej. W wyniku przeprowadzonych kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie powierzchni deklarowanych działek. Natomiast w trakcie kontroli administracyjnej organ I instancji stwierdził, iż dla uzyskania płatności MR Spółka nie spełniła warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wniosku, bowiem nie przedłożyła dokumentów potwierdzających sprawowania przez młodego rolnika faktycznej i trwałej kontroli, nad osobą prawną oraz potwierdzających datę rozpoczęcia sprawowania tej kontroli. Organ I instancji przeanalizował dołączone do wniosku przez Spółkę dokumenty, tj. odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] maja 2019 r., protokół ze zwyczajnego zgromadzenia wspólników Spółki pod firmą R. z dnia [...] czerwca 2018 r. i wskazał, że z przedmiotowych dokumentów nie wynika, kto sprawuje faktyczną i trwałą kontrolę, o której mowa w art. 49 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 639/2014 nad tą osobą prawną, oraz nie ma w nich daty potwierdzającej rozpoczęcie sprawowania tej kontroli przez młodego rolnika. Mając na uwadze powyższe ustalenia, decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Kierownik BP ARiMR przyznał Spółce płatności za rok 2019 obejmujące: jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie, płatność dodatkową (redystrybucyjną) oraz płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Jednocześnie organ I instancji odmówił Stronie przyznania płatności dla młodych rolników – 2019. Od ww. decyzji Skarżąca złożyła odwołanie zaskarżając ją w części tj. w zakresie odmowy przyznania płatności dla młodych rolników na 2019 rok. Strona wskazała, że wraz z wnioskiem o przyznanie płatności przedłożyła dokumenty, z których wynika, kto sprawuje faktyczną i trwałą kontrolę. Natomiast skoro wniosek nie spełniał wymagań formalnych, to Kierownik BP ARiMR winien niezwłocznie po otrzymaniu wniosku poinformować rolnika o brakach i skutkach ich nieusunięcia w terminie. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, że z załączonych do wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r. dokumentów nie wynika, kto i w jakim zakresie oraz od kiedy sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki w zakresie rolnictwa. Strona nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałby zakres obowiązków i zagadnień jakie należą do kompetencji poszczególnych członków zarządu spółki.Tym samym w ocenie organu odwoławczego, spółka nie spełniła warunku wynikającego z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wniosku. Dodał, że po dniu 25 czerwca 2019 r., niedopuszczalne jest dokonywanie przez beneficjenta poprawek. Termin ten dotyczy także dokumentów, które należało złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności. Spółka dołączyła do sprawy szereg dokumentów, jednak na podstawie ich zawartości organ I instancji nie miał możliwości powzięcia informacji na temat tego, kto z członków zarządu oraz kiedy rozpoczął sprawowanie kontroli nad Spółką. Po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję, WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 29/21 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W jego ocenie, stanowisko organów jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wniosku. Oceniając przesłanki przyznania tej płatności organy wprowadziły bowiem dodatkowy obowiązek udokumentowania przez ubiegającego się o przyznanie tej płatności, początkowej daty sprawowania przez młodego rolnika lub inne osoby faktycznej i trwałej kontroli, o której mowa w art. 49 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 639/2014. Tymczasem analiza przepisów regulujących zasady przyznawania płatności wskazuje, że fakt udokumentowania sprawowania przez młodego rolnika lub inne osoby faktycznej i trwałej kontroli nad osobą prawną winien dotyczyć roku, którego dotyczy składany wniosek. Wynika to przede wszystkim z ogólnej zasady, że płatności są przyznawane na dany rok, po spełnieniu przesłanek w każdym roku, w którym rolnik ubiega się o płatność. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie, w dniu 13 maja 2019 r., do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej spółki o przyznanie płatności wraz z załącznikami: Oświadczeniem o osobach sprawujących faktyczną i trwałą kontrolę nad osobą prawną, odpisem z Rejestru Przedsiębiorców KRS - stan na dzień [...] maja 2019 r., Protokołem ze Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki pod firmą R. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2018r. wraz z podjętymi w tym dniu uchwałami. W ww. oświadczeniu wskazała, że w spółce sprawowany jest wieloosobowy zarząd. Członkami zarządu, którzy spełniają jednocześnie kryteria młodego rolnika, o których mowa w art. 50 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, są: M.P., K.S., M.J. Przedłożony aktualny odpis z KRS-u potwierdził wieloosobowy zarząd skarżącej Spółki i sprawowanie funkcji członka zarządu przez M.P., K.S. oraz M.J. Wykazał nadto, że do składania oświadczeń woli, w imieniu spółki, w przypadku gdy zarząd jest jedno lub dwuosobowy uprawniony jest każdy członek zarządu. W wypadku zarządu trzyosobowego do pięcioosobowego, do składania oświadczeń woli w imieniu spółki, wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu łącznie. Z przedłożonego do wniosku aktualnego odpisu z KRS wyraźnie wynika również, że ostatni wpis został dokonany w dniu [...] lipca 2018 r. (bez wskazania, czego dotyczył), co jednoznacznie oznacza, że przynajmniej od tej daty do dnia [...] maja 2019 r. skład zarządu nie zmienił się. Z dokumentu tego wynika zatem, że ww. członkowie zarządu skarżącej Spółki posiadali uprawnienia zarządcze również w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2019 roku tj. w roku, w którym ww. spółka ubiegała się o sporne płatności. W rezultacie, za nieuprawnioną uznał ocenę Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że skarżąca Spółka nie spełniła warunków przyznania płatności wskazanych w art. 49 ust. 1 lit. b) rozporządzenianr 639/2014. Nie podzielił natomiast stanowiska, że jakoby brak wezwania skarżącej przez organ do usunięcia braku wniosku, miałby skutkować wyeliminowaniem skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ wywiódł od ww. wyroku skargę kasacyjną, którą NSA wyrokiem z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 777/21 oddalił, podtrzymując stanowisko Sądu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2020 r. w całości oraz orzekł o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w trakcie trwania postępowania przed sądami w dniu 01.07.2020 r., pełnomocnik Strony złożył do Biura Powiatowego ARiMR prośbę o zweryfikowanie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności na działkach deklarowanych w 2019 r. przez spółkę G. w ramach sprawy suszowej, w wyniku czego w dniach [...].08.2020 r. - [...].08.2020 r. w gospodarstwie spółki odbyły się oględziny działek referencyjnych w ramach ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru - zwanego dalej MKO. Z wizytacji sporządzony został Protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia [...].09.2021 r. Kontroli poddane zostały działki o numerach: [...]. Kontrola wykazała rozbieżności pomiędzy deklaracją spółki G., a obszarem stwierdzonym podczas kontroli. W ocenie organu odwoławczego z protokołu z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO jednoznacznie wynika, iż deklaracja spółki nie może zostać w całości uwzględniona w związku z nieprawidłowościami wykrytymi podczas oględzin na działkach zadeklarowanych przez spółkę do płatności. I tak na działce rolnej "A", znajdujące się na działce ewidencyjnej nr [...], kontrola zmierzyła powierzchnię kwalifikującą się do pomocy finansowej o areale 36,41 ha tj. łącznie o 2,88 ha mniej niż deklaracja spółki wynosząca 39,29 ha. Nadmienił, że inspektorzy terenowi przeprowadzający czynności kontrolne sporządzili w trakcie kontroli 22 szkice, na których zobrazowali ślad prowadzonych pomiarów obszarów zarówno zakwalifikowanych do MKO w granicach działki nr [...], jak i terenów wyłączonych z MKO. Podkreślił, że wśród terenów wyłączonych z MKO w/w działki inspektorzy terenowi uwzględnili zarówno obszary nieużytkowane rolniczo przylegające bezpośrednio do granicy ewidencyjnej działki nr [...], ale występujące w jej granicach, jak i szereg nieużytkowanych rolniczo enklaw. Obszary wyłączone z MKO zobrazowano na fotografiach nr: [...] (w oddali), [...] (prawa strona), [...] (lewa strona), [...]. Wskazywana dokumentacja fotograficzna ukazuje znajdujące się w granicach ewidencyjnych działki nr [...] wieloletnie drzewa i krzaki występujące w skupiskach, co nakazuje zdaniem organu stwierdzić, iż w miejscach jej występowania spółka G. nie prowadziła działalności rolniczej. Z kolei w zakresie działki nr [...] (część działki rolnej "B") organ wskazał, że kontrola zmierzyła powierzchnie kwalifikującą się do pomocy o areale 22,91 ha. Z pomocy wykluczono tym samym powierzchnię 7,48 ha (deklaracja w granicach przedmiotowej działki ewidencyjnej wyniosła 30,39 ha). Tereny wyłączone z MKO zobrazowano na zdjęciach nr: [...] (zakrzaczenia, zachwaszczenie), [...] (zakrzaczenia), [...] (chwasty, krzaki), [...] (lewa strona) [...] (skupiska zakrzaczeń), [...] (samosiejki drzew), [...] (krzaki) [...] (krzaki), [...] (pomiar prowadzony do linii zakrzaczeń), [...] (enklawa zakrzaczeń), [...] (skupisko zakrzaczeń), [...]. Na w/w zdjęciach wykonanych podczas wizytacji terenowej wyraźnie widać – zdaniem organu - wieloletnie (biorąc pod uwagę ich kilkudziesięciocentymetrową wielkość) samosiejki krzaków, drzew liściastych i rozłogi wierzby szarej rozsiane po całym obszarze wyłączonym z pomocy. Skala występowania oraz wielkość samosiejek pozwala uznać, iż na tej części działki w roku 2019 nie była prowadzona działalność rolnicza. Wskazał dalej, na działce o numerze [...] (część działki "B") kontrolerzy zmierzyli powierzchnię kwalifikującą się do pomocy o areale 5,89 ha. Działka została zobrazowana na fotografiach o numerach [...]. Ze szkicu z kontroli wynika, iż pomiar (kolor czerwony) MKO prowadzony był wzdłuż granicy uprawy, która jednak nie wszędzie koreluje z granicą ewidencyjną działki nr [...] [zob. zdjęcie nr [...] (prawa strona - wieloletnie skupisko zakrzaczeń znajdujące się w granicach działki nr [...]), zdjęcie nr [...] (pomiar do linii drzew), zdjęcie nr [...] (pomiar wykonany wzdłuż granicy rozdzielającej uprawy)]. W wyniku przeprowadzonego pomiaru ustalono, iż obszar MKO działki nr [...] wynosi 5,89 ha tj. mniej o 0,24 ha niż deklaracja (6,13 ha) spółki G. Z kolei na działce o numerze [...] (część działki rolnej "B") przeprowadzone czynności kontrolne nie pozwoliły uznać, iż w granicach wskazanej działki (deklarowane 0,52 ha) występuje jakikolwiek obszar kwalifikujący się do MKO. Inspektorzy wykonujący kontrole na miejscu stwierdzili, iż na działce nr [...] zaniechano prowadzenia działalności rolniczej na całej jej powierzchni. Na zdjęciach o numerach [...], na których wyraźnie widać przede wszystkim rozłogi wierzby szarej - rośliny wieloletniej należącej do rodziny wierzbowatych, skupiska drzew, krzewów oraz chwastów, czyli obszary, których stan świadczy o tym, iż nie była - w świetle zasad agrotechniki i dobrej praktyki rolnicze - na tym obszarze prowadzona działalność rolnicza. W związku z powyższym w granicach działki nr [...] nie stwierdzono MKO. Organ odwoławczy nadmienił, że choć niniejsza sprawa dotyczy roku 2019, a kontrola przeprowadzona została w roku 2020, to w opinii Dyrektora wyniki przeprowadzonej weryfikacji MKO należy odnieść również do sprawy za rok 2019. W ocenie organu odwoławczego, opisane części działek które zostały wyłączone z MKO, nie można też uznać za grunty ugorowane. Podkreślił, że stwierdzony w trakcie procedowania sprawy stan części (wykluczonych) działek rolnych: "A" oraz "B" nie pozwala uznać, iż na fragmentach wykluczonych z płatności obszarowych (obszary zadrzewione i zakrzaczone) prowadzona była działalność rolnicza określona w art. 4 lit. c ppkt (ii) oraz (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013, jak też nie pozwala uznać, iż spełnione zostały w niniejszej sprawie wymagania wynikające z w/w art. 32 ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013. W rezultacie, Dyrektor Oddziału ARiMR przyznał spółce płatności na rok 2019 tj. JPO, PZZ, RDST, MR, PSTR, pomniejszone o kwoty ze względu na zastosowanie czynnika korygującego oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego strona zaskarżyła decyzję w części tj. w zakresie zmniejszenia powierzchni działek uprawnionych do płatności zarzucając naruszenie: 1. art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędne ustalenie powierzchni deklarowanej do płatności; 2. art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez błędne uznanie, że zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną; 3. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne uznanie, że zaszły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa) poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań. Decyzja została wydana [...] czerwca 2020 r., natomiast informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań została wydana [...] czerwca 2020 r. tj. dwa dni po wydaniu decyzji w sprawie udzielenia pomocy finansowej. Organ I instancji naruszył także m.in. 80 Kpa, tj. zasady swobodnej oceny dowodów poprzez niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym wyłącznie przez Organ, co doprowadziło do naruszenia art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie ograniczenie się do lakonicznego uzasadnienia z pominięciem przeprowadzenia wyczerpującej procedury dowodowej. Organ błędnie zastosował art. 77 § 4 Kpa, gdyż nie poinformował strony jakie fakty są znane z urzędu. W ten sposób doszło do naruszenia § 13 v ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz. U. 2015, poz. 187, z późn. zm.) poprzez odmowę udzielenia pomocy finansowej w pozostałej części objętej wnioskiem. Następnie wniósł na podstawie art. 136§1 Kpa o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. przeprowadzenia wizji lokalnej na działkach rolnych nr [...] oraz przeprowadzenia dowodu z załączonej do odwołania dokumentacji fotograficznej przedstawiającej wygląd działek [...]. W dalszej kolejności podał, że działki wyżej wymienione zostały zakupione około 6 lat temu, były one porośnięte trawą, jak i również zakrzaczone i zadrzewione. Po nabyciu ww. nieruchomości dokonano rekultywacji, a aktualnie są utrzymywane jako użytek zielony - łąka jednokośna. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z uwagi na podniesione w niej zarzuty. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa po części była już przedmiotem oceny tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 sygn. akt I SA/Go 29/21, WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił w całości decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR , natomiast NSA wyrokiem z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 777/21 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku. Należy jednak zaakcentować, że do momentu wydania prawomocnego orzeczenia przez NSA, spór w sprawie w istocie koncentrował się wokół oceny zasadności odmowy spółce przyznania płatności dla młodych rolników – 2019. Ostatecznie Sąd kasacyjny uznał, że stanowisko organów odmawiające przyznania płatności dla MR z powodu braku dokumentów potwierdzających sprawowanie faktycznej i trwałej kontroli nad osobą prawną wraz z datą rozpoczęcia sprawowania tej kontroli jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego, przedłożony bowiem odpis z rejestru przedsiębiorców KRS stanowi dokument, który potwierdza sprawowanie faktycznej i trwałej kontroli w spółce. W związku z powyższym należy przypomnieć, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Przedmiotem zaskarżenia obecnie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] maja 2022 r., którą po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylono w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oraz przyznano płatności w powyższym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił na str. 17 tejże decyzji, że dokonał ponownej oceny materiału dowodowego. Nie dostrzegł jednak, że decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r., którą uchylił w całości, w istocie zawierała dwa samodzielne rozstrzygnięcia. Pierwsze odmawiające przyznania płatności dla MR – 2019 oraz drugie orzekające o przyznaniu JPO, PZZ, RDST, PSTR, kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Jest to o tyle istotne, że jak wskazuje się w orzecznictwie, nie budzi wątpliwości, że strona postępowania może wnieść jedno odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym zakreśla jego zakres. Jak podnosi się w orzecznictwie przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu pierwszej instancji. Częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyroki NSA: z 25 czerwca 2013 r., I OSK 309/12, z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 2061/20). Stanowisko takie uzasadnione jest treścią art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, który dopuszcza uchylenie decyzji w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych części decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej prawie. Z treści odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2020 r. wynika bowiem, że strona ograniczyła odwołanie wyłącznie do części w jakiej odmówiono jej płatności dla młodych rolników – 2019. Co oznacza, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania płatności JPO, PZZ, RDST, PSTR na rok 2019, a także z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej stało się ostateczne wraz z momentem upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji organu I instancji. Należy zauważyć, że z przywołanego przez organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (...). Ww. przepis nie służy jednak do wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć. Z art. 16 § 1 Kpa wynika, że ostateczne są te decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do decyzji ostatecznych należy zatem zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania. Organ odwoławczy nie wskazał tymczasem podstawy prawnej, która uprawniałaby go do rozpoznania całej sprawy również w tej części, od której nie wniesiono odwołania i stała się ostateczna. Jak już podkreślono, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, powołany w podstawie prawnej, nie mógł służyć weryfikacji tej części decyzji, która stała się ostateczna. Chybiony jest natomiast zarzut skargi, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż organ nie orzekał w trybie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy, działając zatem w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, nie mógł w realiach sprawy, uchylić decyzji organu I instancji w całości. Powinien rozpoznać odwołanie tylko co do odmowy płatności dla MR, jako, że w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania, powinien mieć jednocześnie na uwadze ocenę wyrażoną przez sądy administracyjne, którą jest związany. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przyjmując z kolei, że organ mógł orzec w niniejszej sprawie merytorycznie – choć działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, rozstrzygnięcie mogło w istocie ograniczać się do kwestii płatności dla MR - to ponownie rozpoznając sprawę dopuścił się uchybień natury procesowej. Jak wynika z decyzji odwoławczej, w trakcie trwania postępowania przed sądami, w dniach [...].08.2020 r. - [...].08.2020 r. w gospodarstwie spółki odbyły się oględziny działek referencyjnych w ramach ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru - MKO. Z wizytacji sporządzony został protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia [...].09.2021 r. Kontroli poddane zostały działki o numerach: [...]. Kontrola zdaniem organu wykazała rozbieżności pomiędzy deklaracją spółki G., a obszarem stwierdzonym podczas kontroli. Zdaniem organu, opisane (i udokumentowane na dołączonych do akt sprawy fotografiach sporządzonych w dniach, których realizowana była kontrola) obszary wizytowanych działek wyłączone z MKO, na których występują skupiska zakrzaczeń o zadrzewień czy też obszary zachwaszczone, to powierzchnie, co do których nie sposób uznać, że była na nich prowadzona działalność rolnicza (vide: k. 22 decyzji odwoławczej). Lektura decyzji dowodzi, że organ ustalając MKO miał na uwadze kontrolę na miejscu, w szczególności wykonaną podczas oględzin dokumentację zdjęciową. Protokół z oględzin działki w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z [...].09.2020 r. w ustaleniach z oględzin odwołuje się do dokumentacji zdjęciowej, poprzez wskazanie nr fotografii w odniesieniu do każdej z działek. Tymczasem w aktach sprawy brak zdjęć do których w szeroki sposób się odnosi w swej decyzji. Z pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego skierowanego do Kierownika Biura Powiatowego z [...].12.2020 r. wynika, że akta sprawy - dokumenty, o których przekazanie się zwracał organ odwoławczy, powinny być uporządkowane chronologicznie i spięte w sposób trwały w teczce. W przypadku gdy do protokołu z kontroli na miejscu dołączone są zdjęcia proszono o ich przekopiowanie na płytę i dołączenie płyty do akt sprawy. Wszystkie tez dokumenty znajdujące się w teczce miały zostać wykazane w spisie dołączonym do akt sprawy. Tymczasem ze spisu akt sprawy, nie wynika, że jakakolwiek dokumentacja zdjęciowa utrwalona w jakiejkolwiek formie, została dołączona do akt sprawy. Jednocześnie brak informacji, że ww. dokumentacja zdjęciowa została załączona do ww. protokołu z oględzin. Tym samym, wszelkie rozważania poczynione przez organ w zakresie MKO a oparte – jak twierdzi organ - na dokumentacji zdjęciowej są nieweryfikowalne i nie znajdującą potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie. Brak dowodów do których organ się odwołuje w decyzji, a których nie posiada w dokumentacji w aktach rozpoznawanej sprawy nie pozwala zweryfikować jego ustaleń co do stanu faktycznego, a to niewątpliwie stanowi o wadliwym uzasadnieniu decyzji i naruszeniu art. 107 § 3 Kpa. Organ powołuje się bowiem na dowody, których brak w aktach. Jest oczywiste, że ustalony stan faktyczny sprawy powinien zostać oparty na wskazanych i omówionych dowodach, w sposób pozwalający na skontrolowanie toku rozumowania i oceny organu. Wobec ww. braków, taka kontrola jest niemożliwa. Trzeba również dostrzec, że sąd administracyjny w myśl art. 133 P.p.s.a orzeka na podstawie akt sprawy. Co oznacza, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy zauważyć, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r. I SA/Kr 588/21). W rozpoznawanej sprawie zgromadzone i przekazane sądowi akta z pewnością nie pozwalały dokonać organowi ustaleń stanu faktycznego w sposób opisany w decyzji. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. zasady przekonywania (art. 11 Kpa) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 Kpa) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w myśl których, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wobec braków w zakresie materiału dowodowego, Sąd nie mógł podzielić natomiast tych zarzutów skargi, które odnoszą się do ustaleń powierzchni uprawnionej do płatności. Także nie podzielono zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 10 Kpa. Przypomnieć bowiem należy, że niektóre z zasad postępowania określona w ww. przepisach Kpa, w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu. Stosownie do treści art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił zatem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 Kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 Kpa. Ograniczeniu uległa również realizacja zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kpa). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie, a takiego w sprawie brak. Wobec powyższego, w sprawie nie mogło dojść do naruszenia ww. regulacji. Zupełnie chybiony jest też zarzut naruszenia § 13v ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM z 27.01.2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Wskazania, co do dalszego postępowania, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.