I SA/Go 720/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko (spr.) Asesor WSA Barbara Rennert Protokolant Referent Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę Wójt Gminy, reprezentujący tę jednostkę samorządu terytorialnego , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanego dalej Dyrektorem LOR ARiMR, z dnia [...] r. nr [...]. Wymienioną decyzją Dyrektor LOR ARiMR jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika , że złożony w dniu 13 maja 2005 r. wniosek Gminy o przyznanie jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 załatwiony został odmownie po weryfikacji tego wniosku i stwierdzeniu , iż wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 3 pkt 3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych , ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10 , poz. 76 ), cyt. dalej jako ustawa o systemie ewidencji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor LOR ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania , w którym Gmina powoływała się na zasady konstytucyjne , w tym na art. 65 Konstytucji RP podkreślając , że władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego , produktywnego zatrudnienia przez realizowanie programów zwalczania bezrobocia , w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Gmina twierdziła też , że została zobowiązana do zwalczania bezrobocia i zadania te realizuje z wykorzystaniem mienia gminnego , w skład którego wchodzą grunty rolne , na których Gmina prowadzi gospodarkę rolną , m.in. uprawiając ziemniaki. Organ odwoławczy zajął takie samo stanowisko jak organ I instancji wskazując , że Gmina nie ma przymiotu producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o systemie ewidencji . Według tego przepisu , w brzmieniu obowiązującym na moment rozpatrywania wniosku Gminy, do producentów rolnych zalicza się: osoby fizyczne , osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej , będące posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Dyrektor LOR ARiMR powołał się również na art. 13 ust. 1 cyt. powyżej ustawy , zgodnie z którym kierownik biura powiatowego ARiMR odmawia , w drodze decyzji administracyjnej , wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem. W ocenie organu II instancji Gminie nie przysługują płatności bezpośrednie do gruntów rolnych , ponieważ uprawnionym do tych płatności jest podmiot będący producentem rolnym. Warunek ten wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), cyt. dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich. Organ odwoławczy wskazał ponadto , że z uwagi na przepisy art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , które określają działania i zadania gminy niewykraczające poza zadania o charakterze użyteczności publicznej , należy stwierdzić , iż prowadzenie działalności rolniczej przez gminę na gruntach będących w jej posiadaniu nie należy do zadań i zakresu działania gminy. W powyższym zakresie organ wskazał też prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 110/06 ) , w którym został wyrażony pogląd , że gmina , jak również sołectwo, nie mogą prowadzić działalności rolniczej, zatem nie mogą uzyskać płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarga Gminy wywiedziona została na podstawie zarzutów naruszenia: • art. 32 Konstytucji RP przez domaganie się od Gminy specjalnego zezwolenia na prowadzenie produkcji rolnej na posiadanych gruntach, • art. 3 pkt 3 ustawy o systemie ewidencji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , że skarżąca nie spełnia kryteriów uzyskania statusu producenta rolnego określonych w powołanym przepisie. Skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji , jak również domagała się "nakazania właściwemu organowi wypłacenia dopłat bezpośrednich zgodnie ze złożonym wnioskiem". Wniosek dotyczył ponadto zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina zwalczała przede wszystkim stwierdzenie organu , że do zadań gminy nie należy prowadzenie działalności rolniczej na posiadanych przez nią gruntach i że gmina "nie spełnia definicji" producenta rolnego z art. 3 ustawy o systemie ewidencji. Nie zgadzając się z powyższymi stwierdzeniami skarżąca przytoczyła trzy grupy argumentów , a mianowicie: - zarzuciła , że wskazując art. 6 ustawy o samorządzie gminnym , według którego do zadań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym , niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów , organ nie wskazał żadnych ustaw , które mogłyby wykluczyć produkcję rolniczą z aktywności gospodarczej gminy; - zarzuciła też , że organ całkowicie bezpodstawnie uznał za zamknięty katalog zadań określony w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym , gdyż w cyt. przepisie użyto zwrotu "w szczególności" , a katalog zadań gminy wielokrotnie poszerzano na mocy odrębnych ustaw ( np. o zadanie dożywiania dzieci ujęte w ustawie o pomocy społecznej); - oświadczyła , że przez fakt posiadania gospodarstwa skarżąca wypełnia w 100 % kryteria producenta rolnego określone w art. 3 pkt 3 ustawy o systemie ewidencji. Skarżąca Gmina zarzucała w końcu , iż gdyby przyjąć interpretację organu , która całkowicie wypacza intencje ustawodawcy , to "grunty gminne powinny porastać chwasty , powinny one ulegać dalszej degradacji , a gminne dzieci cierpieć niedożywienie". W konkluzji skarżąca stwierdziła , że ze względu na oczywistą dyskryminację Gminy w życiu gospodarczym zaskarżona decyzja powinna być uchylona a dopłaty wypłacone. W odpowiedzi na skargę Dyrektor LOR ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz rozszerzając argumentację o dodatkowe elementy uzasadnienia wskazanego w tej decyzji wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2006 r. ( sygn. akt II SA/Go 110/06). Podkreślił przy tym , że Gmina nie posiada numeru identyfikacyjnego. Na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. Sąd przeprowadził w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej jako P.p.s.a., dodatkowy dowód z dokumentu , tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 317/06) w sprawie ze skargi Gminy na decyzję w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga Gminy okazała się niezasługującą na uwzględnienie. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji , nie stwierdził żadnego z rodzajów naruszenia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem , sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części , jeżeli stwierdzi : naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b), inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Wskazać też należy , iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać w pierwszej kolejności, że w świetle regulacji prawnych dotyczących przyznawania płatności w rolnictwie istotną rolę odgrywa utworzony w skali kraju system ewidencji. Systemu tego dotyczy ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów , ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz.U z 2004 r. Nr 10 , poz. 76 ze zm.) , a zgodnie z jej art. 4 w skład systemu wchodzą : 1) ewidencja producentów , 2) ewidencja gospodarstw rolnych , 3) ewidencja wniosków o przyznanie płatności oraz 4) dokumentacja związana z prowadzeniem ewidencji wymienionych w pkt 1-3. Natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ewidencji wynika , że system wykorzystuje się m.in. w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Gdy mowa o płatnościach , w tym o będących przedmiotem niniejszej sprawy płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych , w ustawodawstwie przyjęto , że podmiotami uprawnionymi są producenci rolni . Ustawa o systemie ewidencji zawiera w art. 3 pkt 3 definicję pojęcia "producent rolny" , niemniej należy zwrócić uwagę na inny istotny wymóg, określony tą ustawą . W jej art. 11 ust. 1 przyjęto , że producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Umieszczenie w ewidencji producentów stanowi zatem nadanie statusu takiego producenta i nie jest to zwykła formalność , tylko czynność z zakresu administracji publicznej , czego potwierdzeniem jest tryb odmowy wpisu do ewidencji producentów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji organ dokonuje takiej odmowy w drodze decyzji administracyjnej , przy czym ustawowe przesłanki odmowy to wyłącznie : 1) jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub 2) gdy został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny. Z powyższego wynika zatem , że uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest podmiot , który uzyskał wpis do ewidencji producentów , ponieważ tylko w ten sposób potwierdzany jest status producenta rolnego jako uprawnionego do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych . Ustawa o płatnościach bezpośrednich określa bowiem warunki i tryb udzielania tych płatności producentom rolnym ( art. 1) , a art. 2 ust. 1 tej ustawy potwierdza , że tego rodzaju płatności przysługują producentowi rolnemu. W tej sytuacji najistotniejszą okolicznością uzasadniającą odmowę przyznania płatności był brak wpisu w ewidencji producentów , będący wynikiem ostatecznej decyzji administracyjnej o odmowie takiego wpisu . Sąd orzekający w niniejszej sprawie ustalił dodatkowo w tym zakresie , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. ( sygn. akt II SA/Go 317/06) oddalił skargę Gminy na decyzję Dyrektora LOR ARiMR z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów. Wyrok Sądu nie został zaskarżony , jest więc orzeczeniem prawomocnym , potwierdzającym zgodność z prawem decyzji o odmowie wpisu Gminy do ewidencji producentów rolnych. Jest to okoliczność przesądzająca o prawidłowości decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich , zatem Sąd nie będzie szczegółowo rozważał kwestii merytorycznej (odnoszącej się w istocie do tamtego odrębnego postępowania) , a mianowicie tej , czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym do gminy należy, czy też nie, prowadzenie działalności rolniczej. W niniejszej sprawie organy wprawdzie poruszyły tę kwestię w uzasadnieniach swoich decyzji , niemniej z zaskarżonej decyzji wynika bez wątpienia , że jako podstawę prawną przywołano przepisy o wpisie do ewidencji producentów , w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a organ I instancji jednoznacznie wskazał na odmowę wpisu do ewidencji jako istotną okoliczność swojego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe Sąd uznał , że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ( - ) Barbara Rennert ( - ) Stefan Kowalczyk ( - ) Krystyna Skowrońska-Pastuszko