I SA/Go 752/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk- Wiśniewska Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Asesor WSA Damian Bronowicki (spr.) Protokolant Referent stażysta Monika Pasich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. Uchyla zaskarżone postanowienie w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej E.W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 lipca 2018 r. E.W. złożyła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wniosek o rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2012 i 2013 r. w kwocie łącznej 52.025,67 zł wraz odsetkami za zwłokę. Przed rozpoznaniem tego wniosku, w dniu [...] września 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wystawił tytuły wykonawcze z tytułu ww. należności. Zawiadomieniami z dnia [...] września 2018 r. organ dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego oraz wynagrodzenia za pracę E.W. W wyniku powyższych czynności egzekucyjnych oraz w związku z naliczeniem opłaty manipulacyjnej powstały koszty egzekucyjne, których łączna wysokość wyniosła 4376,50 zł. Następnie decyzją z [...] września 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego uwzględnił wniosek E.W. i rozłożył na 24 raty zapłatę zaległości podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2012 i 2013 rok. W dniu 14 września 2018 r. E.W. złożyła wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych wskazując, że dokonanie czynności było przedwczesne i sprzeczne z zasadą celowości postępowania. W dniu [...] września 2018 r. wydano postanowienie o zawieszeniu postępowanie egzekucyjnego od dnia [...] września 2018 r. W jego uzasadnieniu podano, że wniosek wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie ujmuje regulacji kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego uchylił czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego oraz wynagrodzenia za pracę E.W. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych, uznając, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 64e § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438) – zwanej dalej "u.p.e.a.". Oceniając przesłankę wskazaną pkt 2 ww. paragrafu, wziął pod uwagę takie okoliczności jak datę doręczenia upomnienia, datę powstania kosztów egzekucyjnych oraz datę zaistnienia przesłanki zawieszającej postepowanie egzekucyjne. Wskazał, że obowiązki objęte tytułami wykonawczymi nie zostały jeszcze zapłacone i może się okazać, że w przypadku braku lub nieterminowości wpłat, organ podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne i za pomocą środków egzekucyjnych doprowadzi do realizacji obowiązku. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. wskazał m.in., że pojęcie interesu publicznego powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zdaniem organu, tak rozumiany ważny interes publiczny nie występuje w rozpoznawanej sprawie. W badanym przypadku nie zaistniała wyjątkowa sytuacja, w której umorzenie kosztów postępowania leżałoby w interesie ogólnospołecznym. W interesie publicznym nie leży bowiem udzielenie tej ulgi w spłacie należności pieniężnej, gdy do jej powstania nie przyczyniły się wyjątkowe okoliczności. Powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 44/17, w którym uznano m.in., że "Nie sposób czynić organom egzekucyjnym zarzut, że realizując nałożone na nie obowiązki, zbyt szybko i sprawnie wszczęły postępowanie egzekucyjne. Kluczowym jest także, że organy te nie miały obowiązku oczekiwać na wynik postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej w przedmiocie ulgi podatkowej. Rzecz w tym, że postępowanie w sprawie rozłożenia na raty należności głównej jest odrębnym postępowaniem, prowadzonym w oparciu o odrębne przesłanki, i nie pozostaje ono w żadnej korelacji z postępowaniem w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych". Organ wskazał również, że po wydaniu decyzji o rozłożeniu na raty spłaty egzekwowanych zaległości podatkowych, organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne. Ponadto zobowiązania objęte tytułami wykonawczymi nie zostały zapłacone w całości, a termin zapłaty ostatniej raty przypada na dzień [...] września 2020 r. Zatem słusznie zauważył organ pierwszej instancji, że w przypadku braku lub nieterminowych wpłat, organ egzekucyjny będzie w obowiązku podjąć zawieszone postępowanie egzekucyjne i za pomocą środków egzekucyjnych doprowadzić do realizacji obowiązku. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik E.W. zarzuciła obrazę art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez odmowę umorzenia kosztów egzekucyjnych pomimo, że za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny. Zdaniem strony skarżącej, dokonane czynności nie miały na celu zabezpieczenie interesu wierzyciela ale obciążenie strony wysokimi kosztami egzekucyjnym. Strona przytoczyła również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 3602/16, w którym podniesiono, że nie jest bez znaczenia, że organ podatkowy pełnił w postępowaniu egzekucyjnym rolę wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Zespolenie obu tych funkcji przesądza o sposobie wszczęcia egzekucji administracyjnej w sprawie, która w takim przypadku jest wszczynana z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Daje to organowi pewien margines swobody przy ocenie celowości uruchomienia postępowania wykonawczego. Jak wynika z art. 6 § 1 u.p.e.a., wierzyciel ma prawny obowiązek wszczęcia egzekucji w sytuacji "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku". [...] "tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a." [...] "w przypadku wszczęcia przez zobowiązanego postępowania w przedmiocie rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej, wierzyciel może odstąpić od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny (na przykład obawa bezskuteczności egzekucji w wypadku zwłoki w jej wszczęciu), ale nie ma prawnego obowiązku odstąpienia od podjęcia takich czynności" (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II FSK 1957/10, CBOSA). Nie powinno budzić wątpliwości, że w każdym takim przypadku organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości (art. 7 § 3 u.p.e.a.), proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i respektować wymagania płynące z zasady zaufania (art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.).". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 64e § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Z kolei zgodnie z § 2 koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że treść tych przepisów wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanych przez organ postanowień. Tak więc nawet w przypadku, gdy organ egzekucyjny stwierdzi istnienie przesłanek z art. 64 § 2 pkt 1-3 u.p.e.a. może - działając w ramach uznania administracyjnego - odmówić umorzenia kosztów. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona do zbadania, czy wydane orzeczenie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w wypadku postępowania zainicjowanego wnioskiem E.W. o umorzenie kosztów egzekucyjnych, nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64e § 2 pkt 1 i 3 u.p.e.a. Nieprawidłowo jednak uznały, że za umorzeniem tych kosztów nie przemawia ważny interes publiczny. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia wskazując, że pojęcie interesu publicznego powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. W ocenie Sądu, działania Naczelnika Urzędu Skarbowego prowadzącego dwutorowo postępowanie egzekucyjne i postępowanie z wniosku o rozłożenie na raty zaległości podatkowej, ocenianie łącznie, rażąco naruszały wyrażoną odpowiednio w art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) – zwanej dalej "O.p.", zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zauważyć należy, że stosownie do art. 56 § 1 ust. 1 u.p.e.a., konsekwencją rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej jest zawieszenie postępowania. Niezrozumiałe jest dlaczego ten sam organ w odstępie 3 dni: wystawia tytuły wykonawcze, dokonuje zajęć egzekucyjnych, a następnie wydaje decyzję stanowiącą obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Organ dokonał bowiem czynności egzekucyjnych i naliczył koszty egzekucyjne, w sytuacji, gdy miał świadomość, że za chwilę postępowanie ulegnie zawieszeniu, a już dokonane czynności będzie mógł uchylić z uwagi na ważny interes zobowiązanego na podstawie art. 58 § 2 u.p.e.a. (co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie). Takiego przebiegu postępowania nie można usprawiedliwiać zasadą legalizmu czy też koniecznością wyegzekwowania zobowiązań podatkowych. Działanie Naczelnika Urzędu Skarbowego polegające na dokonaniu zajęć wierzytelności E.W., w ocenie Sądu, zmierzały wyłącznie do pobrania kosztów egzekucyjnych. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie aby w przypadku braku lub nieterminowych wpłat rat zaległości podatkowej, organ egzekucyjny podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne i za pomocą środków egzekucyjnych doprowadził do realizacji obowiązku podatkowego. Dopiero wtedy powinien pobrać opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W okolicznościach niniejszej sprawy, pobranie tych kosztów po uchyleniu czynności egzekucyjnych i przed spłatą pierwszej raty należności, jest słusznie odbierane jako niczym nieusprawiedliwiona dolegliwość. Takie działanie podważa zaufanie do organu władzy publicznej, a proces jego odbudowy, zainicjowany umorzeniem kosztów egzekucyjnych, jest ważnym interesem publicznym. Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w cytowanym w postanowieniu organu II instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 44/17. W sytuacji, w której wierzycielem, organem egzekucyjnym oraz organem rozpoznającym wniosek o udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych jest ten sam organ, ma on obowiązek prowadzić oba postępowania (egzekucyjne i dotyczące ulgi) zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 8 § 1 K.p.a. i art. 121 § 1 O.p. Bez znaczenia jest przy tym odrębność obu postępowań. Działania organu w obu postępowaniach odbierane są jako jednolite działanie władzy publicznej. Pogłębianiu zaufania do niej nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u podatników poczucie niesłuszności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej działając w ramach uznania administracyjnego raz jeszcze dokona analizy możliwości zastosowania art. 64e § 1 u.p.e.a. przyjmując, że w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 4 P.p.s.a.