I SAB/Go 47/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk- Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi TF S.A. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązuje Naczelnika Urzędu Skarbowego do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia Sądu, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] grudnia 2006 roku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. I SAB/Go 47/09 U Z A S A D N I E N I E W dniu 10 listopada 2009 r. TF Spółka Akcyjna wniosło za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego skargę na bezczynność tego organu, polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej spółki w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego obejmującego tytułami wykonawczymi o nr od [...] do [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że powinnością organów jest rozstrzygnięcie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w sytuacji, gdy występuje uzasadniony powód, który związany jest bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, uniemożliwiający załatwienie sprawy w ustawowym terminie organ może wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy organ wskazuje w zawiadomieniu, jako powód nie załatwienia sprawy w terminie okoliczność, która nie ma bezpośredniego związku z rozpoznawaną sprawą, to wtedy mamy do czynienia z oczywistą bezczynnością organu. W ocenie skarżącej, niewątpliwie oczekiwanie organu na uprawomocnienie się rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania przez Izbę Skarbową zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie zaktualizowanych tytułów wykonawczych o nr [...], pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. Postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku TF S.A. w zakresie podatku od towarów i usług za miesiące: wrzesień, październik, listopad 1995r. wszczęto w dniu [...] października 2000r. w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia [...] października 2000r. o numerach od [...] do [...]. Natomiast postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] wystawionych w dniu [...] grudniu 2000 r. na zaległość dotyczącą podatku VAT za grudzień 1995 r. zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2001 r. W dniu [...] kwietnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał aktualizacji tytułów wykonawczych o numerach nr [...], nr [...],[...]. Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2005r. złożyła do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie zaktualizowanych tytułów wykonawczych. W wyniku wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie aktualizacji tytułów wykonawczych, Naczelnik Urzędu Skarbowego jako wierzyciel przedstawił swoje stanowisko w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., uznając zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. W wyniku postępowania zażaleniowego, Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ nadzoru uznał w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. za zasadne dokonanie aktualizacji tytułów wykonawczych. W dniu [...] lutego 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał postanowienie Nr [...], na mocy którego odmówił uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie zaktualizowanych tytułów wykonawczych: nr [...], nr [...],[...]. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie do organu II instancji. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. uchylił postanowienie organu I instancji, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokonał oceny prawnej w świetle przepisu § 9 ust. 1 b rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. postanowienie Nr [...], na mocy którego odmówił uznania zarzutów w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wniosło zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił postanowienie organu I instancji. Organ nadzoru wskazał, że należy przedstawić przebieg postępowania egzekucyjnego w omawianej sprawie, a następnie ustalić, czy postępowanie to w dacie aktualizacji można było uznać za niezakończone. Organ egzekucyjny postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2009r. odmówił uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca w dniu [...] września 2009r. wniosła zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego. Zażalenie nie zostało rozpoznane do dnia wniesienia skargi. W dniu [...] grudnia 2006 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego objętego tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...] z powodu wygaśnięcia zobowiązań podatkowych. Ponadto w dniu [...] grudnia 2006 r. złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2000 r., które były podstawą ich wystawienia. Następnie w dniu [...] kwietnia 2008 r. TF S.A. wystąpiła ponownie z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego objętego tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...]. Z akt sprawy wynika, że we wszystkich postępowaniach wszczętych wnioskami złożonymi przez skarżącą organ egzekucyjny rozstrzygał już w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a nastąpienie po uchyleniu zaskarżonych postanowień przez organ nadzoru, na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał nowe terminy zakończenia postępowania, podnosząc konieczność zakończenia w pierwszej kolejności postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne objęte zaktualizowanymi tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...]. Ponieważ postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów zgodnie z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z mocy prawa obliguje organ do wydania postanowienia w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeśli są uzasadnione przesłanki. Czyli niejako w postępowaniu dotyczącym zarzutów rozstrzyga się również kwestie zasadności dalszego postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze brak podstaw do prowadzenia trzech odrębnych postępowań w tej samej sprawie, dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. połączył sprawy wszczęte wnioskami skarżącej z dnia [...] grudnia 2006 r., [...] grudnia 2006 r., [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...] i dołączył wszelkie materiały zgromadzone w tych postępowaniach. Ponieważ żądania skarżącej zawarte we wszystkich trzech wnioskach pokrywały się i wszystkie będą poddane analizie w jednym postępowaniu. Organ wskazał, że przedmiot sprawy określony jest zakresem żądania zawartego w podaniu, a nie rodzajem podnoszonych przez niego argumentów. Natomiast zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] września 2009r. skarżąca została poinformowana, że ponowne rozpatrzenie wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpi po uprawomocnieniu się postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie zarzutów złożonych w dniu [...] kwietnia 2005 r, przez TF S.A. w części dotyczącej toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie zaktualizowanych tytułów wykonawczych: Nr [...] z dnia [...],10.2000r., Nr [...] z dnia [...].10.2000r., Nr [...] z dnia [...].10.2000r., Nr [...] z dnia [...].10.2000r., Nr [...] z dnia [...].12.2000r., Nr [...] z dnia [...].12.2000r. Wskazanie nowego terminu zakończenia przedmiotowego postępowania jest niezbędne z uwagi na konieczność zakończenia w pierwszej kolejności postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, objęte tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...], w którym z urzędu ocenia się zasadność umorzenia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] października 2009r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Dyrektor Izby Skarbowej postanowienie Nr[...] z dnia [...] listopada 2009r. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie niniejszych rozważań należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, ze zm. ) zwaną dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie obejmuje orzekanie w przedmiocie skargi na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej wnioskiem skarżącej spółki w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego obejmującego tytułami wykonawczymi o nr od [...] do [...] z powodu nie wydania w terminie przewidzianym w przepisach postanowienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Rozważenia wymaga, na tym etapie rozpoznania spray, kwestia, czy skarga wniesiona na bezczynność organu spełniała warunki formalne. W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Otóż takim środkiem zaskarżenia, który służy skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie jest środek w postaci zażalenia z art. 37 § 1 Kpa, z którego skorzystanie warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (teza pierwsza wyroku NSA z 8 października 1999 r., IV SAB 43/99 – Lex nr 48184; postanowienie NSA OZ w Gdańsku z 29 kwietnia 1998 r., I SAB/Gd 8/97 – Lex Polonica ). Kodeks postępowania administracyjnego nie zakreśla ani terminu a quo, ani też terminu ad quem do złożenia ponaglenia. Zatem może być ono wniesione od momentu, w którym upłynął termin do załatwienia sprawy. Natomiast termin ten wygasa z chwilą załatwienia sprawy przez organ. Ponaglenie będzie mogło zostać złożone już w momencie niedotrzymania przez organ terminu załatwienia sprawy uregulowanego w art. 35 Kpa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, co nie jest przez organ kwestionowane, strona złożyła w dniu 15 października 2009 r. do Dyrektora Izby Skarbowej zażalenie. Organ ten postanowieniem z [...] listopada 2009 r. uznał je za nieuzasadnione, co otworzyło dla skarżącej możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2009 r. w sprawie II FSK 2020/08 stwierdził, że ustawowy termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 P.p.s.a. nie dotyczy skargi na bezczynność. Na gruncie art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowniej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak T. Woś, H. Krzysiak- Molczyk, M. Romańska- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2008, Wydanie 2, teza 76, s.97, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis). Podzielić należy poglądy wskazanych komentatorów, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego. Przy ocenie wystąpienia tzw. bezczynności organu administracji publicznej istotne znaczenie ma kwestia terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Ugruntowany jest bowiem pogląd, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona po upływnie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie będzie miał zastosowanie art. 35 § 3 Kpa zgodnie, z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast w myśl art. 36 § 1 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy dokonaniu wykładni regulacji dotyczącej terminu załatwienia przez organ sprawy należy uwzględnić także treść zasady wynikającej z art. 12 § 1 Kpa, jak również art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej. Analiza wskazanych regulacji prowadzi do stwierdzenia, że spełnienie przez organ wymogu z art. 36 § 1 Kpa, czyli zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, nie wyklucza automatycznie istnienia bezczynność organu. Obowiązek podania przyczyny niedotrzymania terminu jest elementem, który pozwala dokonać merytorycznej kontroli przyczyn niezałatwienia sprawy we właściwym terminie. Nie można zatem przyjąć poglądu, że wyznaczenie przez organ w trybie art. 36 § 1 Kpa terminu, automatycznie, bez żadnych konsekwencji dla tego organu, stanowi dotrzymanie terminu z art. 35 § 3 Kpa. Podkreślenia wymaga to, że w art. 36 § 1 Kpa, ustawodawca posłużył się pojęciem "nowy termin" a nie pojęciem "przedłużony termin". Oznacza to, że są to samodzielne terminy, a nie jeden przedłużony termin. Ponadto z art. 37 § 1 Kpa wynika, że zażalenie przysługuje na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie ( z art. 35 Kpa ) lub terminie ustalonym na podstawie art. 36 §1 Kpa. Ustawodawca w art. 37 § 1 Kpa ustanowił dla strony prawo wniesienia zażalenia w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Strona będzie podejmowała decyzję, czy zażalenie wnosić natychmiast po upływie terminu określonego w art. 35 Kpa, czy też po upływie terminu wyznaczonego w trybie art. 36 Kpa. Ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest swoistym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu podatkowym. Ponaglenie to przysługuje na czynność organu administracyjnego, która w tym przypadku będzie przybierała postać swoistego milczenia administracji. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do stwierdzenia, że żadnego znaczenia prawnego nie ma zasada szybkości postępowania z art. 12 Kpa. Ponadto ustawodawca do szczególnych przypadków, które uniemożliwiają załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki przewidział zawieszenie postępowania. Zatem, gdy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania lub okoliczności z art. 35 § 5 Kpa, organ powinien sprawę rozpoznać w terminie wynikającym z art. 35 § 3 Kpa, a w szczególnej sytuacji w nowym terminie lub terminach wskazanym w art. 36 § 1 Kpa. Ponadto zauważyć należy, że np. wielokrotne przedłużanie terminu a art. 36 Kpa w sytuacji gdyby przyjąć pogląd, że nie podlega ono merytorycznej kontroli, prowadziłoby do sytuacji, w której strona, nie miałaby możliwości ochrony przed sądem swoich praw, co byłoby sprzeczne a art. 45, art. 77 ust.2 i art. 184 Konstytucji RP. Należy także podkreślić, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd orzeka (jest to wyjątek), biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy, istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2004, s. 196). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności. Organ I instancji zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] września 2009r. poinformował skarżącą, że ponowne rozpatrzenie wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpi po uprawomocnieniu się postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie zarzutów złożonych w dniu [...] kwietnia 2005 r, przez TF S.A. w części dotyczącej toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie zaktualizowanych tytułów wykonawczych: Nr [...] z dnia [...],10.2000r., Nr [...] z dnia [...].10.2000r., Nr [...] z dnia [...].10.2000r., Nr [...] z dnia [...].10.2000r., Nr [...] z dnia [...].12.2000r., Nr [...] z dnia [...].12.2000r. Wskazanie nowego terminu zakończenia przedmiotowego postępowania jest niezbędne z uwagi na konieczność zakończenia w pierwszej kolejności postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, objęte tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...], w którym z urzędu ocenia się zasadność umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazać należy, że takie wyznaczenie terminu nie jest prawidłowe, albowiem nie można odczytywać treści art. 36 Kpa w oderwaniu od jego kontekstu systemowego, w tym w szczególności art. 159 Kpa, który w poszczególnych paragrafach stanowi, że terminy określone są w dniach §1, tygodniach § 2, miesiącach § 3 (tak NSA w wyroku z 2 października 2007 r. w sprawie I FSK 974/07; wyrok NSA z 21 czerwca 1996 r. , I SAB 28/96 0 ONSA 1997, nr 2, poz. 97 ). Początek biegu terminu nie może być uzależniony od zdarzenia przyszłego, którego data nie jest pewna ( por. wyrok NSA z 22 grudnia 2000 r., III SAB 75/00 – Lex 48005, w którym stwierdzono, że uzależnienie terminu załatwienia sprawy od wejścia w życie aktu wykonawczego do ustawy narusza art. 36 § 1 Kpa ). Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 149 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ J. Niedzielski /-/ A. Juszczyk-Wiśniewska /-/ B. Rennert