II SA/Go 1002/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. D.B. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zwróciła się do MOPS o świadczenia pieniężne w kwocie 1.000 zł na opłacenie kosztów związanych z planowanym wyjazdem do sanatorium w 2016 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor MOPS – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta - na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze z zm. – określanej dalej jako u.p.s.) i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia RM z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823 – określanym dalej jako rozporządzenie RM z dnia 17 lipca 2012 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) odmówił przyznania D.B. zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł na opłacenie kosztów związanych z planowanym wyjazdem do sanatorium w 2016 r. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego wynika, że źródłem utrzymania D.B. są świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu niepełnosprawności : zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł i zasiłek stały – 389 zł. Zajmuje ona mieszkanie własnościowe składające się z 3 pokoi z kuchnią, łazienką oraz przedpokojem o pow. 50,20 m2, przy czym nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego z uwagi na nadmetraż. Mieszkanie wyposażone jest skromnie, wymaga odnowienia. Opłata za czynsz wynosi 300,11 zł. Płatności za energię i gaz są uregulowane ze środków pomocy społecznej. Strona jest osobą samotnie gospodarującą, objętą systematyczną pomocą społeczną, co wynika z karty świadczeń. Organ I instancji odnosząc się do żądania strony, przypomniał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomocy społecznej udziela się w sytuacji, gdy osoba zgłasza trudności, których nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Przy czym rozporządzeniem RM z dnia 17 lipca 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalono na kwotę 542 zł. Organ stwierdził, że dochód D.B. jest równy kryterium dochodowemu określonemu dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł, co oznacza, że spełnione jest kryterium uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jednak automatycznego przyznania tego świadczenia, ponieważ warunkiem niezbędnym do przyznania pomocy jest także stwierdzenie, że zgłoszone potrzeby rzeczywiście mają charakter niezbędnych potrzeb bytowych, bez zaspokojenia, których osoba zainteresowana nie może prawidłowo funkcjonować. Jak stanowi bowiem art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ wskazał również, iż zgodnie z art. 39 u.p.s. leczenie stanowi jedną z potrzeb, które można zaliczyć do zakresu niezbędnych potrzeb bytowych. Przyznawanie zasiłku celowego, jak i jego wysokość jest warunkowana budżetem przeznaczonym na realizację zadań, jak i ilością osób i rodzin zgłaszających się o udzielenie pomocy. Ograniczone środki będące w dyspozycji organu stanowią wyznacznik do racjonalnego gospodarowania nimi i uwzględnienia w pierwszej kolejności niezbędnych, najpilniejszych potrzeb bytowych osób i rodzin, których dochód kształtuje się poniżej kryterium dochodowego. W ocenie organu wyjazd na turnus rehabilitacyjny nie można uznać za wydatek pierwszej potrzeby, wymagający współfinansowania ze środków pomocy społecznej. Jako osoba uprawniona do zasiłku stałego wnioskodawczyni jest objęta powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym, refundowanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia, może więc na podstawie skierowania lekarskiego korzystać z zabiegów rehabilitacyjnych w placówkach rehabilitacji w miejscu zamieszkania bez konieczności ponoszenia kosztów. W takim stanie rzeczy wskazanego celu nie uznano jako zabezpieczenie niezbędnych potrzeb, które powinny być zrealizowane w oparciu o środki pomocy społecznej. Oran I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (...). Przytoczona zasada współgra z treścią art. 39 ust. 2 u.p.s., w którym mowa o możliwości przyznania pomocy na zabezpieczenie potrzeby uznanej za niezbędną - w części lub w całości. W związku z tym zdaniem organu pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na realizację wszelkich żądań. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez te osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z zaspokajaniem wszystkich zgłoszonych potrzeb. Ponadto organ podniósł, iż strona utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej. Sam ten fakt zobowiązuje do racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami, bowiem zawsze wysokość świadczeń jest uwarunkowana zarówno budżetem określonym w danym roku na realizację zadań z pomocy społecznej jak i liczbą osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego organ wziął również pod uwagę wysokość środków, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc. W tym zakresie podał, iż budżet na 2014 r. wynosił 1.533.948 zł i został w całości wydatkowany; w jego ramach przyznano pomoc dla 2232 rodzin, w tym 4298 osobom. W 2015 r. kwota przeznaczona na dodatki, wyprawki szkolne dla rodzin zastępczych, zasiłki na żywność, zasiłki okresowe, specjalne, celowe, opłatę kosztów szkoleń i wydatki związane z udzielaniem pomocy przez rodziny wspierające, koszty kolonii i obozów letnich, pogrzeby oraz pozostałe zasiłki celowe i w naturze wynosi łącznie 3.582.140,00 zł, z tego kwota 1.083.140,00 zł przeznaczona jest na wypłatę zasiłków na cele bytowe. Do dnia 31 sierpnia 2015 r. wydano z tej kwoty 752.170,65 zł przyznając pomoc 1167 rodzinom, w tym 2298 osobom. Ograniczona wysokość środków stanowi zatem wyznacznik do racjonalnego gospodarowania nimi i uwzględnienia w pierwszej kolejności niezbędnych potrzeb bytowych osób i rodzin, których dochód kształtuje się poniżej kryterium dochodowego. W piśmie z dnia [...] września 2015r. D.B. złożyła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z kilku decyzji organu I instancji, w tym decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...], domagając się ponownego rozpatrzenia i zbadania sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania - powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium odwołanie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, którą organ odwoławczy powinien był uwzględnić, gdyż rozpoznając odwołanie orzeka zawsze w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania przez ten organ decyzji ostatecznej. W tym zakresie Kolegium powołało się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, iż zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Zmiana prawa w niniejszej sprawie polegała na tym, iż z dniem 1 października 2015 r. weszły w życie zweryfikowane kryteria dochodowe od których uzależnione jest wypłacanie świadczeń z pomocy społecznej. Na podstawie bowiem art. 9 ust. 8 u.p.s. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058 – określane dalej jako rozporządzenie RM z dnia 14 lipca 2015 r.), w którym w § 1 pkt 1 lit. a kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalono w wysokości 634 zł. Stąd mając na względzie zmianę stanu prawnego w zakresie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Kolegium uznało, iż organ I instancji ponownie winien rozpoznać "wniosek strony z dnia [...] sierpnia 2015 r." o przyznanie zasiłku celowego, uwzględniając obowiązujący stan prawny, w tym obowiązujące od dnia 1 października 2015 r. zweryfikowane kryteria dochodowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła D.B. wskazując, iż uchylenie do ponownego rozpoznania jest bezpodstawne, gdyż organ odwoławczy nie wskazał, a powinien artykułów prawa i ustaw, które organ I instancji ma "rozeznać". Ponadto skarżąca podniosła dlaczego ma być "zrobiona ponownie ta sama biurokracja" na jej szkodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 ) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej . W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w związku z jego wydaniem do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż poddana kontroli decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13 ). W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. , należy uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. , sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07, A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2015, t. 40 i 41 do art. 138 ). Ponadto organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. ( por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, z dnia 5 lutego 2008 r. , sygn. akt II OSK 860/07 ). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ( por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12, H. Knysiak-Molczyk / red. /, K.p.a., Komentarz, WK 2015. t. 19 do art. 138). Przy czym należy podkreślić, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało zauważyć, iż Kolegium przede wszystkim nie wskazało na żadne naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, ani też nie powiązało powyższego naruszenia z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał się jedynie na zmianę przepisów w zakresie kryterium dochodowego, od których uzależnione jest wypłacanie świadczeń z pomocy społecznej, jednakże w żaden sposób nie uzasadnił, iż zmiana wymagała ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przekraczającym uprawnienia organu II instancji wynikające z art. 136 k.p.a. z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.). Zważyć bowiem należy, iż rozporządzenie RM z dnia 14 lipca 2015 r. z dniem 1 października 2015 r. podwyższyło kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej z kwoty 542 zł do kwoty 634 zł. Skarżąca zarówno na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r., jak i obecnie obowiązującego nie przekroczyła kwoty tego kryterium dochodowego, a tym samym spełniała jedną z przesłanek przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Stąd też sama zmiana przepisów nie implikowała w niniejszej sprawie konieczności przeprowadzania jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego. Zmiana ta miałaby znaczenie w sytuacji, gdyby skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe wynikające z rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. ( przy jednoczesnym nie przekroczeniu kryterium dochodowego z rozporządzenia z dnia 14 lipca 2015 r. ) i w związku z tym organ I instancji zaniechałby przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego i oceny sytuacji skarżącej w kontekście dalszych przesłanek przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a tak się nie stało w niniejszej sprawie. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe mające na celu nie tylko ustalenie wysokości dochodów skarżącej, ale również czy zgłoszona potrzeba rzeczywiście ma charakter niezbędnej potrzeby bytowej, bez zaspokojenia, której osoba zainteresowana nie może prawidłowo funkcjonować, uzasadniająca przyznanie zasiłku celowego . W związku z powyższym Sąd uznał, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję kasacyjną, uchylając się od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji. Niewątpliwie to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.