II SA/Go 1007/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z [...] r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w pkt I nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Prezydent Miasta, działając w oparciu o treść art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 13 i ust. 15 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwały Nr LIX/671/2005 Rady Miasta z dnia [...] października 2005r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta (Dz.Urz. Woj. Nr 84, poz. 1432), zmienionej uchwałą Nr LXXII/869/2006 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006r. (Dz.Urz. Woj. Nr 52, poz. 1159), zmienionej uchwałą Nr XIV/207/2007 Rady Miasta (Dz.Urz. Woj. Nr 78, poz. 1119) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o nałożeniu na Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (wewnętrzna) bez zezwolenia zarządcy drogi (Prezydenta Miasta), w sprawie umieszczonego przewodu wodociągowego (dł. 102 mb i śr. 0,09 mb) w terminie od [...] stycznia 2009r. do [...] kwietnia 2009r. tj. 111 dni, pow. zajęcia pasa 9,18 m2 w kwocie 111,67 zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Prezydent Miasta na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2008r. zezwolił inwestorowi – M.W. i P.R. na lokalizację w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dz. o nr ewid. [...]), na działce o nr ewid. [...] stanowiącej część pasa drogowego ul. [...] oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej wydzielony pas drogowy w rejonie ulicy [...]. Organ zaznaczył, iż decyzja ta jest jednocześnie zgodą zarządcy drogi na czasowe dysponowanie terenem w/w działek do chwili uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś wyrażenie zgody na dysponowanie terenem części tej działki nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymienionych ulic przed rozpoczęciem robót, zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. W decyzji ustalono ponadto warunki zezwolenia i zobowiązania nałożone na inwestora. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] Prezydent Miasta na wniosek inwestora - P.R. zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (kategoria drogi: wewnętrzna, gruntowa) przyłącza wodociągowego o pow. Rzutu poziomego 9,18 m kw., okres umieszczenia liczy się od dnia [...] czerwca 2008r. oraz nałożył na inwestora opłatę za umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (przyłącze o dł. 102 mb i śr. 0,09 mb) obejmującą opłatę jednorazową za okres od [...] czerwca do [...] grudnia 2008r. w kwocie 19,32 zł oraz opłatę roczną naliczoną na kolejne lata przez które urządzenia pozostają w pasie drogowym – 36,72 zł rocznie. W związku z powzięciem przez organ dnia [...] grudnia 2008r. informacji od inwestora dotyczącej zmiany właściciela urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym na podstawie porozumienia nr [...] z [...] kwietnia 2008r. i nabyciu ich przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. oraz wobec faktu uiszczenia przez inwestora nałożonej na niego opłaty za rok 2008, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na mocy art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. Z uwagi na fakt, iż nastąpiło wygaśniecie powyższej decyzji, a nowy właściciel – Przedsiębiorstwo [...] nie wystąpiło do organu z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia oraz naliczenie opłat rocznych za istniejące w pasie drogowym ul. [...] urządzenia infrastruktury technicznej, organ pismem z dnia [...] stycznia 2009r. poinformował Przedsiębiorstwo o zaistniałym fakcie i pouczył stronę, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi skutkuje nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Przedsiębiorstwo [...] pismem z dnia [...] lutego 2009r. wyjaśniło, iż w jego ocenie na gruncie zaistniałej sytuacji nie może mieć zastosowania formuła prawna złożenia wniosku o naliczenie opłat. Spółka wskazała, iż nastąpiła zmiana właściciela, ale postępowanie w zakresie naliczenia opłat i obciążenia nimi nowego właściciela winno zostać wszczęte i prowadzone przez organ z urzędu. Na skutek wniosku z dnia [...] kwietnia 2009r. złożonego do organu przez Przedsiębiorstwo, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Prezydent Miasta nałożył na Spółkę opłatę za umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (droga wewnętrzna) przewodu sieci wodociągowej o dł. 102 mb i śr. 0,09 mb w postaci opłaty jednorazowej za okres od [...] kwietnia 2009r. od [...] grudnia 2009r. oraz opłaty rocznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. organ zawiadomił Przedsiębiorstwo [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] stycznia 2009r. do dnia [...] kwietnia 2009r. Wobec wskazanego powyżej stanu faktycznego organ uznał za zasadne wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2009r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na treść art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budowa, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wobec powyższego, organ - jako zarządca drogi - nałożył na stronę karę pieniężną stanowiącą 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni, stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (111 dni). Końcowo organ zaznaczył, iż Przedsiębiorstwo jako właściciel sieci wodociągowej odpowiada za zapłatę kary, gdyż zajmowało pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. złożyło odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy poprzez uznanie za adresata obowiązku uiszczenia kary spółkę, gdy tymczasem z niekwestiowanego stanu faktycznego wynika, że Spółka nigdy nie umieszczała w ww. pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, a dokonał tego inwestor. Przedsiębiorstwo zwróciło nadto uwagę, iż obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcia pasa drogowego wiąże się z umieszczeniem, a nie eksploatowaniem urządzeń technicznych w nim umieszczonych. Dodatkowo za pozbawione podstaw prawnych uznał odwołujący wydanie przez organ decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o nałożeniu na Przedsiębiorstwo [...] kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (ul. [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, "w sprawie umieszczonego przewodu wodociągowego" w terminie od dnia [...] stycznia 2009r. do dnia [...] kwietnia 2009r. tj. 110 dni w kwocie 110,66 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, iż pomimo wcześniej zgłaszanych sprzeciwów spółka wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2009r. z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego, wobec czego zdaniem Kolegium Spółka podziela stanowisko wyrażone przez organ I instancji w przedmiocie konieczności uzyskania przez nowego właściciela urządzeń ponownego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Przedsiębiorstwo potwierdziło, iż jest podmiotem do którego adresowane winny być wszelkie decyzje związane z zajęciem pasa drogowego od dnia przejęcia ww. przewodu wodociągowego. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, iż bezsporną pozostaje podstawa prawna nałożenia na skarżącą kary za niedopełnienie obowiązku uzyskania zezwolenia oraz uiszczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury. Jednocześnie jednak Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji błędnie wyliczył ilość dni za które przedmiotowa kara jest należna, gdyż w rzeczywistości powinno się ją naliczyć za okres od [...] stycznia do [...] kwietnia, gdyż od [...] kwietnia 2009r. włącznie Przedsiębiorstwo obciążone zostało opłatą na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. Pismem z dnia [...] listopada 2009r. Przedsiębiorstwo [...] wniosło od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego rygorom proceduralnym wymaganym przez prawo oraz naruszenie art. 3, art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 40 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a także art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, iż stroną obowiązku publicznoprawnego jest strona skarżąca. W uzasadnieniu Przedsiębiorstwo wskazało, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu, iż składając wniosek dnia [...] kwietnia 2009r. strona uznała za słuszne stanowisko organu I instancji co do konieczności złożenia przez nowego właściciela wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto skarżąca Spółka zaznaczyła, iż wprowadzenie urządzeń w pasie drogowym nie odbyło się bez zezwolenia, gdyż takowe uzyskał wcześniej inwestor, a zatem nie można mówić o zajęciu pasa bez zezwolenia. Spółka zwróciła także uwagę, iż nie ma statusu inwestora budowy urządzenia, którym był poprzedni właściciel. Ponadto zarzuciła organowi, iż nie zbadał, czy po zakończeniu robót budowlanych związanych z budową przyłącza konieczne było wydanie kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa, które warunkowałyby legalne pozostawanie tych urządzeń w pasie drogowym. Strona skarżąca zwróciła dodatkowo uwagę na fakt, iż Gmina, która jest właścicielem i zarządcą drogi ul. [...] jest także dominującym udziałowcem w Przedsiębiorstwie, co poddaje w wątpliwość zasadność nałożenia na Spółkę jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej (realizujące zadania własne Gminy) kary stanowiącej obowiązek publicznoprawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą zasadą Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż droga za zajęcie której nałożono na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. karę pieniężną stanowi drogę wewnętrzną. Zgodnie z wnioskiem P.R. z dnia [...] czerwca 2008r. o wydanie zezwolenia oraz naliczenie opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (k. 3 akt administracyjnych) droga, której złożony wniosek dotyczy to "[...]". Prezydent Miasta wydając decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. (k. 5), zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego, oznaczył kategorię [...] ulicy [...] jako drogę wewnętrzną. W ten sam sposób Prezydent Miasta określił kategorię ww. drogi w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. (k. 16), nakładającej na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. opłatę za umieszczony w pasie drogowym przewód wodociągowy. Powtórzenie wskazanego wyżej oznaczenia [...] ulicy [...] nastąpiło w decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakwestionowało dokonanej przez Prezydenta Miasta kwalifikacji sięgacza i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniosło się wyłącznie do ustalenia terminu, w jakim nastąpiło zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oraz wysokości nałożonej na stronę z tego tytułu kary. W pierwszej kolejności odnieść się należy do regulacji prawnych dotyczących dróg publicznych, jak i dróg wewnętrznych zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Tytuł ustawy wskazuje, iż regulacje te dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, o czym świadczy treść art. 1 tej ustawy, w myśl którego drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem; z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ustawa reguluje także sposób w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi, stosownie do dyspozycji art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, są zaś drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami. Z regulacji zawartych w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zarządem dróg publicznych są organy wykonawcze właścicieli tych dróg. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych przyjęto w art. 8 ust. 2 ww. ustawy, że ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że administrowanie drogami wewnętrznymi nie zawsze związane jest z prawem własności do terenu, na którym usytuowana jest droga, albowiem zarząd tego terenu może wykonywać użytkownik wieczysty, dzierżawca itp. Choć ustawa o drogach publicznych zawiera zbliżone regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów to jednak do podejmowania działań władczych - popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym - ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu. W tym miejscu przywołać należy dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do kwestii dróg publicznych i dróg wewnętrznych, w tym do istotnego dla rozpoznawanej sprawy zagadnienia samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej. Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny stały i nadal stoją na stanowisku, że orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ustawy o drogach ma miejsce tylko w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1987r., sygn. akt III Co 5/86, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1987r., sygn. akt III CZP 83/87). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 1989r. (sygn. akt IV SA 992/92) stwierdził, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych; do przepisów takich należy między innymi art. 36 i art. 39 ustawy. Zwłaszcza art. 36 tej ustawy, według którego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy organ administracji publicznej orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego, nie dotyczy drogi wewnętrznej. Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego (sprawą cywilną), w myśl zatem art. 2 § 1 Kpc właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Przepis art. 36 ustawy o drogach nie jest w sprawie dotyczącej drogi wewnętrznej przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 Kpc i nie wyłącza z właściwości sądu powszechnego sporu w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002r. (sygn. akt II SA/Kr 2223/99). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 października 2002r. (sygn. akt OPK 28/02) przyjął, że o przywróceniu pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego, w razie jego samowolnego naruszenia (art. 36 ustawy o drogach publicznych), nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej. Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2005r. (sygn. akt II OPS 2/05). Sąd w całości podziela przedstawione wyżej stanowiska judykatury, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Do przepisów takich należy zaliczyć również art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest stwierdzenie, że zarówno o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej, jak i o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej nie może orzekać zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest kwestionowane przez Sąd prawo zarządcy drogi publicznej do wyłącznego decydowania o pasie drogowym, jako gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (art. 4 pkt 1 ustawy). Wskazać jednak należy, że zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli nie służących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego, wynikający wprost z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach, nie jest zakazem bezwzględnym, a wyjątki od niego znajdują oparcie w ustawie. Przepisy ustawy o drogach szczegółowo regulują procedurę uzyskania prawa legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt lub urządzenie z funkcjami pasa niezwiązanymi. Procedura ta przebiega w trzech koniecznych i kończących się decyzjami administracyjnymi etapach: postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach), następującego po nim postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach) i wynikającej z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa decyzji nakładającej opłatę za to zajęcie (art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy o drogach). Z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach wynika, iż właściwy zarządca drogi może w drodze decyzji administracyjnej zezwolić na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi publicznej obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z celami, dla których urządzony jest pas drogowy. Zezwolenie takie może zostać wydane, jeżeli zarządzający daną drogą uzna, że w konkretnym przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W decyzji zezwalającej na posadowienie wnioskowanego obiektu zarządca drogi wskazuje m.in. że przed rozpoczęciem robót konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego czy to dla prowadzenia robót w pasie drogowym, czy w celu umieszczenie w nim obiektu (art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach). Decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przedmiotowo związana z decyzją lokalizacyjną rozstrzyga o zajętej powierzchni pasa drogowego i czasie jego zajmowania, które to podstawowe elementy decyzji stanowią podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w określonym decyzją czasie. W myśl przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. zgodnie z pkt 4 zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zatem zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów oznacza lokalizację w obrębie tego pasa urządzeń lub obiektów materialnych lub też uniemożliwienie korzystania z niego przez inne osoby wskutek prowadzenia robót ewentualnie zajęcia w innym celu - na prawach wyłączności. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, iż w sytuacji, gdy określone przepisy nakładają na podmiot karę administracyjną, muszą być one wykładane ściśle. W wyroku z dnia 7 czerwca 2001r. (sygn. akt II SA 1391/00) Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że użyte w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne m.in. za zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymierzonego w tym przepisie". W oparciu o przedstawione powyżej rozważania prawne Sąd doszedł do przekonania, że ustawa o drogach nie przewiduje sytuacji, w których prowadzi się postępowanie administracyjne celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej. Zauważyć należy, iż na gruncie tej ustawy ustawodawca nie posłużył się klauzulą, że w stosunku do dróg wewnętrznych stosuje się wprost, bądź odpowiednio przepisy dotyczące dróg publicznych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że do dróg wewnętrznych nie stosuje się przepisów dotyczących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Należy w tym miejscu zauważyć, że brzmienie tytułu i treści powołanej ustawy o drogach jednoznacznie wskazuje, że zawarte w niej przepisy nie dotyczą dróg nie mających statusu prawnego dróg publicznych. Uznając w konsekwencji, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta - jako wydane bez podstawy prawnej - są dotknięte wadą nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Stosownie do treści art. 200 oraz art. 205 ppsa, Sąd uwzględnił wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 50 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.