II SA/Go 1011/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w części, w której odmówiono skarżącemu płatności do bydła na 2016 rok i nałożono sankcję w wysokości 1024,80 zł, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa (Agencja określana dalej skrótem ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] maja 2017 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o ARiMR (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 ze zm.) praz art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1512 ze zm. - w skrócie: "u.p.s.w.b."). Z uzasadnienia decyzji wynikało, że zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym. 6 czerwca 2016 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Ubiegał się w nim o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni roślin wysokobiałkowych, płatności do krów oraz płatności do bydła Wspomnianą na wstępie decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARIMR przyznał skarżącemu żądane płatności z wyjątkiem płatności do bydła i nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 1024,80 zł, podlegającą potrąceniu z płatności realizowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych. Odmowa przyznania płatności wynikała z faktu, iż zadeklarowane do płatności zwierzęta były starsze niż 24 miesiące a zatem nie spełniały kryterium kwalifikowalności, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a/ u.p.s.w.b. płatność przysługuje wyłącznie jeżeli rolnik posiada min. 4 sztuki bydła, których wiek nie przekracza 24 miesięcy. Nałożenie na skarżącego sankcji znajdowało podstawę prawną w art. 31 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia 640/2014. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego. Stwierdził, że posiada zwierzęta kwalifikujące się do płatności lecz we wniosku pomylił tylko ich numery. W jego ocenie taki błąd - jako oczywisty - mógł zostać skorygowany na podstawie art. 21 rozporządzenia 1122/2009. Dyrektor Oddziału Regionalnego, motywując utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Odnośnie do płatności do bydła organ ustalił, iż skarżący ubiegał się o płatności do czterech sztuk bydła w wieku do 24 m-cy. Do wniosku dołączył oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności, w którym wskazał, że ubiega się o płatność do bydła do zwierząt o numerach: [...]. W przypadku płatności do krów skarżący zgłosił 5 sztuk zwierząt o nr.: [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o tym, iż wniosek o przyznanie płatności do krów podlegał uwzględnieniu natomiast zwierzęta zadeklarowane przez Wnioskodawcę w ramach płatności do bydła nie spełniają jednego z kryteriów kwalifikowalności określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a/ u.p.s.w.b. tj. maksymalnego wieku zwierzęcia określonego na 24 miesiące. Stąd odmowa przyznania płatności była uzasadniona. Dodatkowo wobec stwierdzenia nieprawidłowości wniosku konieczne było nałożenie na skarżącego sankcji na podstawie tj. art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014. Organ stanął jednocześnie na stanowisku, że błędne podanie jako numerów identyfikacyjnych 4 sztuk bydła numerów zwierząt prawidłowo zgłoszonych do płatności do krów nie może zostać uznane za oczywisty błąd w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 809/2014. W ocenie organu odwoławczego za taki błąd można uznać wyłącznie przeoczenie lub niedokładność widoczną bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania, a poprawić można tylko taki błąd, który nie zmienia treści oświadczenia woli wnioskodawcy. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oczywista omyłka polega w szczególności na niezamierzonym przekręceniu, opuszczeniu wyrazu, błędzie logicznym, pisarskim lub mającym postać innej niedokładności przypadkowej. Oczywista omyłka pisarska powinna być możliwa do poprawienia bez odwoływania się do innych dokumentów. W zakresie tego pojęcia mieszczą się zatem tylko takiego rodzaju niedokładności, które widoczne są dla każdego, bez przeprowadzania jakiejkolwiek dodatkowej dogłębnej analizy. Oznacza to, że ich poprawienie nie wywołuje zmiany merytorycznej treści oświadczenia woli wykonawcy. Oczywista omyłka pisarska jest wynikiem przeoczenia lub innej wady procesu myślowo - redakcyjnego. Poprawienie oczywistej omyłki nie może prowadzić do wytworzenia nowej treści oświadczenia woli. Mając na względzie powyższe rozważania organ odwoławczy wskazuje, iż zadeklarowanie do płatności do bydła zwierząt, które nie spełniają jednego z kryteriów kwalifikowalności (tj. kryterium maksymalnego wieku zwierzęcia), nie może być uznane jako omyłka oczywista. Zdaniem organu brak niemożliwe jest poprawienie danych we wniosku w ten sposób, by nie uległa zmianie treść merytoryczna deklaracji. W ramach płatności do bydła skarżący zadeklarował prawidłowe numery zwierząt, które faktycznie istniały w dniu złożenia wniosku, lecz nie spełniały kryteriów kwalifikowalności do przyznania tej płatności. Niewątpliwie nie można mówić tu o omyłce pisarskiej, do katalogu przykładów której należą m.in.: przeoczenie, niedokładność, przestawianie cyfr (tzw. "czeskie błędy"). W przypadku rozpatrywanej do płatności do bydła zadeklarowane zostały konkretne zwierzęta, wobec czego ewentualna korekta w deklaracji musiałaby polegać na usunięciu z oświadczenia tych zwierząt niespełniających kryterium wieku i ewentualnym zastąpieniu usuniętych numerów numerami zwierząt, które w/w kryterium spełniają. Taka modyfikacja zmieniłaby merytoryczną treść oświadczenia woli Wnioskodawcy, a tym samym nie miałaby charakteru korekty. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR powielenie numerów krów w treści wniosku o przyznanie płatności do bydła nie było błędem podlegającym korekcie w trybie art. 4 rozporządzenia 809/2014. Skarżący nie zgodził się z decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR i wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając: 1. naruszenie przepisów rozporządzenia 1306/2013 w szczególności art. 59 i art. 62, 2. naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. w szczególności jego art. 21 Podnosząc tej treści zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej płatności do zwierząt z gatunku bydło domowe oraz przyznania płatności do 4 sztuk, które posiadał na dzień złożenia wniosku o dopłaty. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż we wniosku o przyznanie płatności omyłkowo zamiast numerów zwierząt które posiadał i które kwalifikowały się do płatności do bydła, podał numery czterech krów. Jego zdaniem taka omyłka stanowiła oczywisty błąd, który mógł zostać wykryty na podstawie danych posiadanych przez ARiMR. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy skarżący oświadczył, iż skarży decyzję organu odwoławczego wyłącznie w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiającą przyznania płatności do bydła i wymierzającą skarżącemu sankcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedstawienie motywów wyroku poprzedzić należy wskazaniem, iż wedle oświadczenia skarżącego złożonego podczas rozprawy 30 listopada 2017 r. w swej skardze kwestionował wyłącznie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania płatności do bydła oraz nałożenie sankcji w wysokości 1.024,80 zł. W ocenie Sądu takie określenie przedmiotu rozstrzygnięcia jest dopuszczalne, ponieważ decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierała odrębne rozstrzygnięcia traktujące z osobna o każdej z wnioskowanych płatności. Tym samym przedmiotem zaskarżenia w sprawie rozpoznawanej przez Sąd była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w części, którą odmówiono skarżącemu przyznania płatności do bydła oraz nałożono na skarżącego wspomnianą sankcję. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonym zakresie, należy stwierdzić, iż organ nieprawidłowo uznał, iż błąd wniosku o przyznanie płatności do bydła na 2016 r. nie stanowi błędu oczywistego w rozumieniu art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (określane dalej jako: "rozporządzenie 809/2014". Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, ze beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Choć przepis ten z uwagi na jego względnie niedawne wejście w życie nie doczekał się, jak dotąd, ugruntowanej wykładni sądowej, był bowiem przedmiotem rozważań w stosunkowo nielicznych orzeczeniach, lecz z uwagi na jego podobieństwo z przepisem art. 21 nieobowiązującego już rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316 str. 65), uzasadnione jest odwołanie się do wykładni pojęcia "oczywisty błąd" formułowanej w orzeczeń zapadłych na gruncie tego przepisu. Kierując się wskazówkami interpretacyjnymi wynikającymi z tych orzeczeń należy podkreślić, iż że podobnie jak w art. 21 rozporządzenia 1122/2009 również w art. 4 rozporządzenia 809/2014 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". O zakwalifikowaniu danego błędu jako błędu oczywistego decydować musi łatwość jego wykrycia. Przyjąć należy, iż błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie (por. wyr. NSA: z 15 października 2013 r., II GSK 942/12, z 27 marca 2014 r. II GSK 71/13, z 28 marca 2017 r. II GSK 1670/15 zob. też wyr. WSA z 14 grudnia 2016 r. II SA/Lu 624/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Pomimo powołania się na te poglądy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR sformułował jednak mylne, gdyż nie dające się wyinterpretować z brzmienia art. 4 rozporządzenia 809/2014 stanowisko, iż za "błędy oczywiste" w rozumieniu tego przepisu uznać można w gruncie rzeczy wyłącznie oczywiste omyłki pisarskie. Takie rozumienie tego pojęcia jest w sposób nieuprawniony zawężające. Jest również sprzeczne z jedną z tez orzeczniczych przywołanych na uzasadnienie stanowiska organu (z ww. wyr. NSA II GSK 942/12). W ocenie Sądu przepis zawiera pojemną formułę pozwalającą na kwalifikowanie jako "oczywiste błędy" również innych uchybień popełnionych przy wypełnianiu wniosku. Za oczywisty błąd - obok omyłek pisarskich - można uznać również niespójności, sprzeczności czy przeoczenia. Przyjąć również należy, iż zakwalifikowanie błędu jako oczywistego może nastąpić niezależnie od sposobu w jaki przeprowadzona została kontrola dokumentów. Takiej kwalifikacji stwierdzonych uchybień nie sprzeciwia się również fakt, iż zostały one ujawnione podczas systemowej kontroli wniosku. Przepis nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń co do momentu ujawnienia (uznania) błędu. Zasadniczym warunkiem jest to by błąd dało się ustalić na podstawie samego wniosku o przyznanie płatności oraz złożonych wraz z nim dokumentów oraz by nie można było stronie przypisać złej wiary (zob. wyr. WSA w Bydgoszczy z 28 lutego 2017 r. II SA/Bd 1078/16, CBOSA). W ocenie Sądu, przy tak rozumianych przesłankach zastosowania art. 4 rozporządzenia 809/2014, błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, polegający na wpisaniu w oświadczeniu dotyczącym płatności do bydła numerów 4 sztuk zwierząt, które nie kwalifikowały się do płatności, a które jednocześnie prawidłowo zgłoszono do płatności do krów, należy uznać za błąd oczywisty w rozumieniu tego przepisu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 16 ust 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b. wynika, że płatności do bydła i płatności do krów przysługują alternatywnie. Nie jest możliwe uzyskanie obydwu płatności do tych samych zwierząt. Płatność do bydła przysługuje jeżeli rolnik posiada min. 3 sztuki samic lub samów gatunku bydło domowe (Bos taurus), których wiek w dniu 15 maja roku w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności nie przekracza 24 miesiące (art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i b/ u.p.s.w.b.), natomiast płatność do krów przysługuje wyłącznie do samic tego samego gatunku, których wiek w tym samym momencie przekracza 24 miesiące (art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a/ i b/ u.p.s.w.b.). Nie było zatem możliwe uzyskanie przez skarżącego płatności do bydła do wymienionych we wniosku czterech zwierząt o numerach identyfikacyjnych: [...], które to zwierzęta jednocześnie zostały prawidłowo zgłoszone w ramach tego samego wniosku do płatności do krów. Należy też zauważyć, iż błąd ten mógł być wykryty na podstawie samej analizy wniosku, bez poddawania go szczegółowej kontroli administracyjnej. Był obiektywnie widoczny bez konieczności porównania treści wniosku z danymi wynikającymi z systemów, którymi dysponują organy ARiMR. Samo porównanie treści wypełnionych rubryk wniosku musiało prowadzić do konkluzji o istotnej i niebudzącej wątpliwości sprzeczności żądań, jaką jest zgłoszenie czterech sztuk bydła do obu - co należy jeszcze raz podkreślić - przysługujących alternatywnie płatności. W ocenie Sądu taka właśnie, widoczna prima vista, sprzeczność musiała być uznana za oczywisty błąd o którym mowa w art. 4 rozporządzenia 809/2014. Błąd oczywisty to bowiem błąd, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka", a innymi słowy błąd niebudzący wątpliwości, którego wykrycie nie wymaga przeprowadzenia działań kontrolnych (tak NSA w wyr. 29 kwietnia II GSK 309/13, CBOSA). W ocenie Sądu, skarżącemu nie można również przypisać złej wiary. Obok bowiem wskazanych powyżej okoliczności jakimi jest niemożliwość wnioskowania o obie alternatywne płatności do tych samych sztuk zwierząt, wskazują na to oświadczenia samego skarżącego, wedle których uchybienie miało charakter pomyłki jak również niekwestionowany przez organy ARIMR fakt, iż skarżący w swoim gospodarstwie posiada 4 sztuki zwierząt kwalifikujące się do spornej płatności. Tym samym nie można uznać, iż działania skarżącego zmierzały do uzyskania obiektywnie nienależnego wsparcia. O tym, iż wskazanie błędnych numerów bydła było wynikiem pomyłki można wnioskować również z tego, że numery sztuk bydła posiadanego przez skarżącego składają się z wielu cyfr numery o znacznym podobieństwie. Poprawienie wniosku przez skarżącego nie będzie zatem prowadziło do istotnej zmiany jego żądania. Będzie wyłącznie prostą korektą numerów sztuk bydła do których skarżącemu przysługuje sporna płatność. Nie będzie to ani zmiana jakościowa ani ilościowa, ani tym bardziej nie będzie oznaczała zmiany - jak wskazano - oświadczenia woli skarżącego. Skarżący zgłosił bowiem do płatności cztery sztuki bydła, lecz tylko mylnie określił we wniosku ich numery identyfikacyjne. Z powyższych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 4 rozporządzenia 809/2014. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni tego przepisu, której efektem była konkluzja o braku podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, uchylił zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części (pkt I sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. W pkt. II sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota ta obejmowała równowartość poniesionego przez skarżącego wpisu od skargi.