II SA/Go 1013/16

Dnia 3 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.K. na postanowienie Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...] Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie przyznał B.K. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia, w kwocie 153 zł miesięcznie, na okres od [...] marca 2016 r. bezterminowo. Pismem datowanym na [...] czerwca 2016r., nadanym dnia 14 czerwca 2016r. (data stempla pocztowego na kopercie) B.K. wezwał wskazany wyżej organ do zapłaty kwoty 18.108 zł tytułem niewypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego od 2006 r., należnego od [...] czerwca 2005r. Podał, że w maju 2016r. w Centrum Pomocy Rodzinie został poinformowany o należnym mu zasiłku pielęgnacyjnym, który uzyskał na podstawie wskazanej wyżej decyzji na okres od [...] marca 2016r. Jednakże orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności legitymuje się od [...] czerwca 2005 r. Gdy odbierał wówczas to orzeczenie, nikt z personelu Centrum Pomocy Rodzinie nie poinformował go o należnym świadczeniu w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Jest to ewidentne zaniechanie ze strony urzędników tej instytucji, co spowodowało po jego stronie stratę finansową. W związku z powyższym wezwał wymieniony organ do uregulowania na jego rzecz tej należności. Nadto wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016r. B.K. zwrócił się o uzupełnienie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. o przyznanie świadczenia za okres od [...] stycznia 2005 r. do [...] lutego 2016 r., powołując się na argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., a nadto zarzucając naruszenie zasad wynikających z art. 8 oraz 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla B.K.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., iż wniosek strony zatytułowany "wezwanie do zapłaty", doprecyzowany pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., został złożony z przekroczeniem wynikającego z art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) terminu do żądania jej uzupełnienia. Jednakże nawet gdyby wniosek ten został zgłoszony w terminie, to i tak organ odmówiłby uzupełnienia decyzji, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny przysługuje począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. B.K. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożył w dniu 5 maja 2016 r., natomiast wniosek o wydanie orzeczenia w dniu 9 marca 2016 r. Organ rozpatrując wniosek przyznał wnioskowane świadczenie począwszy od [...] marca 2016 r. Pismem z dnia [...] września 2016 r. B.K. wezwał Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym nieprzyznaniu przez organ zasiłku pielęgnacyjnego na pełen okres, jaki wynika z treści art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przez odmowne postanowienie w sprawie uzupełnienia decyzji nr [...]. Po otrzymaniu odmownej odpowiedzi organu na powyższe wezwanie (pismo z dnia [...] września 2016 r. nr [...]) B.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "na czynności Prezydenta Miasta w przedmiocie postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, w tym na postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i w związku z tym samą decyzję". Wniósł o uzupełnienie zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] czerwca 2005 r. bezterminowo jako osobie uprawnionej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] czerwca 2005 r. w związku z niepełnosprawnością, zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego miesięcznie za okres od [...] czerwca 2005 r. do [...] grudnia 2006 r. w kwocie 144 zł, od [...] stycznia 2007 r. bezterminowo za każdy miesiąc w kwocie 153 zł, o zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości należnego świadczenia pielęgnacyjnego, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał stan faktyczny sprawy oraz wywiódł naruszenie swego interesu prawnego, w szczególności po pierwsze z faktu nie poinformowania go w 2005 r. przez pracowników Centrum Pomocy Rodzinie (gry uzyskał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności) o możliwości uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, którą to wiadomość powziął dopiero w 2016 r., a także po drugie z faktu nieprzyznania mu przez organ tego świadczenia za ostatnie 10 lat. Zdaniem skarżącego organ naruszył m.in. art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 8 oraz 9 k.p.a., a także szereg przepisów Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Po zarejestrowaniu sprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. skargi B.K. zostały rozdzielone, przy czym w niniejszej sprawie przedmiot rozpoznania stanowi skarga na postanowienie Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji tego organu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Postanowienie zostało wydane na skutek pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. zatytułowanego "wezwanie do zapłaty", doprecyzowanego pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., a jego podstawę prawną stanowił m.in. przepis art. 111 k.p.a. W myśl tego przepisu strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 111 § 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 111 § 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym czy zażaleniowym (postanowienie WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2013 r., II SA/Bd 252/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie (postanowienie NSA z 8 maja 2014 r., II OSK 1089/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji orzeczenie o uzupełnieniu decyzji czy postanowienia lub jego odmowa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 16 września 2010 r., I OSK 1486/10). Wynika to przede wszystkim z faktu, iż warunkiem zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego jest to, aby przysługiwało na nie zażalenie w administracyjnym toku instancji, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wymogu tego nie spełnia, gdyż ani art. 111 k.p.a., ani żaden przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to orzeczenie. Za niedopuszczalną należy również uznać skargę, w której to orzeczenie zostało zakwestionowane jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Po pierwsze, zaskarżony akt niewątpliwie nie spełnia pierwszego z wymienionych warunków, ma bowiem formę postanowienia, jak to nakazuje przepis art. 111 § 1b) k.p.a. Po drugie natomiast, uznanie zaskarżonego orzeczenia za czynność z art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji wniesionej w niniejszej sprawie skargi za dopuszczalną, stanowiłoby pewnego rodzaju obejście nie tylko zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikającej z art. 3 § 2 p.p.s.a., ale również art. 111 § 1b) k.p.a., jak również przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 114 – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), m.in. art. 20 ust. 3 tej ustawy, z których wynika, iż rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego powinny zapadać w formie decyzji administracyjnej. Z powyższych względów skargę w niniejszej sprawie należało uznać za niedopuszczalną, gdyż została ona wniesiona na akt niepodlegający zakresowi właściwości sądów administracyjnych, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała ona odrzuceniu. Nie oznacza to jednak, że skarżący co do swojego żądania zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. pozbawiony jest drogi prawnej. Pismo to, zawierające w istocie wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2006 r. do lutego 2016 r. Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie powinien potraktować jako odrębny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (w szczególności z uwagi na jego treść oraz złożenie go po upływie 14-dniowego terminu do wystąpienia z wnioskiem o uzupełnienie decyzji z dnia [...] maja 2016 r.) i wydać w tej sprawie stosowne rozstrzygnięcie (decyzję lub postanowienie), od którego będzie przysługiwał środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W razie gdyby organ tego nie uczynił, skarżącemu będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.