II SA/Go 1019/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr XLII/258/09 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2009r. S.G. złożył do Marszałka Województwa skargę na działalność Burmistrza, zarzucając mu nieprawidłowość w gospodarowaniu mieniem gminy powstałych na skutek nieprawidłowego naliczenia należności za centralne ogrzewanie budynku byłej szkoły, obecnie będącego prywatną własnością. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...]) Marszałek przekazał ww. skargę Radzie Miejskiej z uwagi na brak kompetencji do kontroli prawidłowości funkcjonowania gmin. Uchwałą nr XLII/258/09 z dnia [...] listopada 2009r. Rada Miejska rozpatrzyła powyższą skargę i na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej, uznała skargę S.G. za bezzasadną. W uzasadnieniu podała, iż w ocenie komisji rewizyjnej: 1. "Decyzja Burmistrza ustalająca odpłatność za centralne ogrzewanie była uzasadniona i nie miała charakteru dowolnego. Została podjęta po negocjacjach Burmistrza z właścicielem prywatnego budynku na temat kosztów centralnego ogrzewania oraz wzrostu opłaty wraz ze wzrostem ceny opału (pismo Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...].09.2009). 2. Z wyjaśnień Urzędu Miasta, zawartych w piśmie z dnia [...].09.2009 wynika, że decyzja Burmistrza dot. odpłatności za centralne ogrzewanie budynku prywatnego z kotłowni szkolnej była poprzedzona analizą: uwarunkowań technicznych (konieczność wymiany pieca i pompy), zamierzeń inwestycyjnych związanych z budową nowej szkoły w [...] w latach następnych i wyłączeniu po wybudowaniu szkoły z użytkowania budynku w Urzutach oraz po przeanalizowaniu kosztów koniecznych do poniesienia przez gminę na ogrzewanie samego budynku szkoły. 3. Z art. 60 Kodeksu Cywilnego wynika, że oświadczenie woli może być złożone 4. w formie dowolnej tj. ustnie bądź pisemnie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie. Czynność dokonana przez Burmistrza w zakresie jej formy nie mieści się w kategorii wyjątków, o których mowa w art 60 K.C. Jak wynika z opinii prawnej z dnia 2009.10. [...], wydanej w sprawie skargi Pana S.G., nie było również przeszkód prawnych dla swobodnego kształtowania treści stosunków prawnych między stronami tj. Burmistrzem a właścicielem budynku prywatnego, w granicach obowiązującego prawa, a więc ustalenia w myśl powyższej zasady odpłatności za centralne ogrzewanie w sposób swobodny. 4. Decyzja Burmistrza dot. odpłatności za korzystanie z centralnego ogrzewania z kotłowni szkolnej przez prywatnego właściciela, została podjęta po analizie i uwzględnieniu wszystkich okoliczności tak występujących po strome Gminy, jak i podnoszonych przez właściciela prywatnego budynku, w trakcie negocjacji stron, co do ceny i odpłatności za korzystanie z ciepła. Koszty eksploatacji kotłowni, jak wynika z pism Urzędu Miasta z dnia [...].09.2009r. i [...].10.2009r. byłyby praktycznie takie same bez względu na to, czy prywatny właściciel budynku korzystałaby z ciepła z kotłowni szkolnej, czy też odłączyłaby się od niej". Pismem z dnia [...] listopada 2009r. S.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę z dnia [...] listopada 2009r. wnosząc o udostępnienie do wglądu akt postępowania skargowego w całości; zabezpieczenia źródłowej dokumentacji w całości tj. umowy, aneksów umów, kalkulacji kosztów itp.; oszacowanie przypuszczalnej wysokości strat (przed powołaniem biegłych w tym zakresie); wykonanie innych czynności zabezpieczających z tym związanych. Pismem z dnia [...] grudnia 2009r. skarżący, na wezwanie Sądu do sprecyzowania przedmiotu skargi, wniósł o uchylenie uchwały z dnia [...] listopada 2009r. oraz przekazanie sprawy do Regionalnej Izby Obrachunkowej celem przeprowadzenia kontroli finansowej w Urzędzie Gminy. Rada Miejska, w odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie odpowiedzi na skargę S.G., oświadczyła iż podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo 0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego 1 terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. W szczególności nie jest on władny do rozpoznawania skarg w potocznym tego słowa znaczeniu na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej. Samodzielny tryb postępowania skargowego w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a." zasadniczo nie podlega on regulacji tego kodeksu dotyczących jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tym samym niezadowolenie strony ze sposobu załatwienia skargi na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej, nie może stanowić podstawy zaskarżenia rozstrzygnięcia organu w trybie, o jakim mowa w przepisach ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem określający zakres kognicji sądów administracyjnych przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości takiej nie przewiduje. Potwierdzeniem takiego poglądu jest ukształtowanie na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nadal aktualne -orzecznictwo NSA, zgodnie z którym uchwały organów gminy podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a do uproszczonego postępowania w zakresie skarg i wniosków (art. 221-256 k.p.a.) nie stosuje się przepisów o sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych. Rozpatrzenie skargi wniesionej do organu w trybie art. 227 k.p.a. nie jest bowiem objęte zakresem przedmiotowym art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, gdyż w takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji powyższego w postępowaniu tym nie przysługuje również skarga na bezczynność organu. Kognicji Sądu Administracyjnego nie podlega zatem także ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd bowiem kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a ta część działalności administracji nie została wymieniona w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ani w obecnie obowiązującym art. 3 § 2 p.p.s.a. Przenosząc rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, iż zaskarżoną uchwałą nr XLII/258/09 z dnia [...] listopada 2009r. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. rozpatrzyła skargę S.G. na działalność Burmistrza w sprawie nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem gminy powstałych na skutek nieprawidłowego naliczenia należności za centralne ogrzewanie budynku byłej szkoły. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała nie stanowi żadnej z form działalności organu administracji publicznej poddanej kontroli sądu administracyjnego w myśl przepisu art. 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała nie może także stanowić przedmiotu skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem uchwała ta - rozpatrująca skargę w trybie przepisów działu VIII k.p.a. - nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 14 września 2004r, sygn. akt OSK 642/04). Z kolei w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1839/07) orzekł, iż "co prawda z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) można wnosić, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na każdą uchwałę rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale to nie oznacza dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego również na te działania rady, które choć wyrażone w formie uchwały, nie mogą być skarżone do sądu ze względu na to, iż w istocie zawiadamiają o załatwieniu sprawy, nie dając, w myśl utrwalonych poglądów doktryny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 834), podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ich niezgodność z prawem. Również w orzecznictwie brak możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy podjętą w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach Działu VIII, rozdział 2 KPA, nie budzi zastrzeżeń (zob. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1704/00 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2004 r, sygn. akt OSK 642/04)". Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w postępowaniu regulowanym ww. przepisami uchwała nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, stanowi jedynie informację właściwego organu o sposobie załatwienia skargi wnoszonej na podstawie art. 227 k.p.a., która z uwagi na kolegialność organu przyjęła formę uchwały. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zachodzi brak właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżona bowiem została uchwała informująca skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych jest wprost określona przepisami prawa i nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji zakresu tej właściwości. W doktrynie przyjmuje się, że przez uchwały w sprawach, które nie są sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy w sprawach związanych z występowaniem gminy w obrocie prawnym jako osoby prawnej. Objęte są one zazwyczaj kognicją sądów powszechnych. Analiza akt sprawy wskazuje, iż S.G. domaga się od Gminy, reprezentowanej w obrocie cywilnoprawnym przez burmistrza, podjęcia działań zmierzających do uregulowania spraw związanych z niewłaściwym naliczaniem opłat za ogrzewanie, uiszczanych na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wszelkie zatem ewentualne spory w tym zakresie należy rozstrzygać na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.