II SA/Go 1037/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę. Burmistrz Miasta decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] - powołując się na przepis 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 7 pkt 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9, art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 61 ust. 3, art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm, dalej: u.p.s), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) uznał, że poniesione wydatki za okres od sierpnia 2013 r. do listopada 2013 r. w łącznej wysokości 2039,07 zł, w tym za miesiąc sierpień 2013 r. – 242,45 zł, za wrzesień 2013 r. – 605,32 zł, za październik 2013 r. – 605,32 zł, za listopad 2013 r. – 585,98 zł, z tytułu opłaty zastępczo wniesionej przez Ośrodek Pomocy Społecznej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, które powinna wnieść strona – J.R. całkowicie ubezwłasnowolniony, reprezentowany przez opiekuna prawnego R.S., podlegają zwrotowi. Organ ustalił, że z łącznej należności tj. kwoty 2039,07 zł zwrotowi podlega kwota 1039,07 zł z uwagi na fakt, iż część należnej kwoty w wysokości 1000 zł opiekun prawny wpłaciła do kasy Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ odmówił też umorzenia należnej kwoty podlegającej zwrotowi w wysokości 1039,07 zł, która z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej została zastępczo wniesiona przez OPS. W decyzji zawarto pouczenie, że opłatę należy wnosić do kasy Ośrodka lub na konto OPS, w terminie 30 dni od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, oraz, że w przypadku gdy należność nie będzie zwrócona w terminie, należna kwota będzie ściągnięta w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonego [...] kwietnia 2015 r. wywiadu rodzinnego (środowiskowego) oraz dołączonej dokumentacji ustalono, że dochodem strony są świadczenia rentowe wraz z dodatkiem z KRUS (1148,71 zł), zasiłek pielęgnacyjny (153 zł) oraz dochód z tytułu posiadanych przez stronę 2,1475 hektarów przeliczeniowych (536,88 zł). Organ podkreślił, że dochód z gruntów rolnych jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Dochód strony obliczono, jak wyjaśnił organ, zgodnie z art. 8 ust. 3, 4 oraz 9 u.p.s. Wobec powyższego poniesione wydatki za okres od sierpnia 2013 r. do listopada 2013 r. w łącznej wysokości 2039,07 zł z tytułu opłaty zastępczo wniesionej przez OPS za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, podlegają zwrotowi – stosownie do treści art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Z łącznej należności tj. z kwoty 2039,07 zł zwrotowi podlega kwota 1039,07 zł z uwagi na fakt, że część kwoty w wysokości 1000 zł strona wpłaciła do kasy OPS w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji skarżący – reprezentowany przez opiekuna R.S. - wskazał, że zaskarża ją w całości, nie zgadzając się z ustaleniem jego dochodu, a mianowicie z doliczeniem dochodu z gruntów gospodarstwa rolnego. Podkreślił również, że wielokrotnie podejmował próby zbycia lub wydzierżawienia gruntów, jednak okazały się one bezskuteczne. Decyzją z [...] października 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej wynika z przepisów prawa, także ustalanie dochodu z gospodarstwa rolnego wynika z u.p.s oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ zaznaczył, że takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 295/14. Sąd ten orzekł, że dochód z gospodarstwa rolnego jest wyliczany niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Przepis jest jednoznaczny zakładający przyjęcie zryczałtowanego dochodu z gospodarstwa rolnego. Kolegium nie stwierdziło zatem, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja ustalająca obowiązek poniesienia przez stronę opłat wniesionych zastępczo przez Ośrodek Pomocy Społecznej jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. J.R., reprezentowany przez swego opiekuna, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądając jej uchylenia bądź zmiany. Wskazał, iż w jego ocenie zarówno organ pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęły sprawę bez jej wnikliwego rozpatrzenia. Podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej opieki. Zakwestionował przyjęcie fikcji prawnej osiągania dochodu z gospodarstwa, które nie jest uprawiane, posługując się przelicznikiem, który nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Ponadto wskazał, iż organ ustalając dochód, nie uwzględnił dodatkowych wydatków związanych z jego utrzymaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Skarżący - będąc skierowany do Domu Pomocy Społecznej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z [...] czerwca 2013 r. nr [...] - zobowiązany jest zgodnie z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 u.p.s do wnoszenia opłat do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, jednakże nie więcej niż 70 % swego dochodu. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, obowiązujący we wspomnianym domu pomocy społecznej, ogłoszony na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s wynosił w 2013 r. - 2.702, zł (§ 1 zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS - Dz. U Woj. z 2013 r. poz. 130) . Przepis art. 60 ust. 1 u.p.s wyraża ogólną zasadę, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s). Przepisy dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w DPS nie przewidują odrębnych zasad określania wysokości dochodu. Należy zatem zastosować w tym zakresie art. 8 u.p.s, umieszczony w rozdziale "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". W myśl art. 8 ust. 2 u.p.s za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 9 u.p.s w zw. z § 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 poz. 823) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250, zł . Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wyliczył dochód skarżącego na podstawie powołanych powyżej przepisów wliczając do niego świadczenie rentowe skarżącego, zasiłek pielęgnacyjny oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 536,88 zł., a następnie określił należną opłatę w wysokości 70 % dochodu skarżącego. Organ ten decyzją z [...] października 2013r. nr [...] ustalił opłatę dla skarżącego za pobyt w DPS w wysokości 242,45 zł od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. oraz 1252,67 zł miesięcznie od [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2014r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 295/14 oddalił skargę J.R. na decyzję organu odwoławczego. W art. 61 ust. 1 u.p.s ustawodawca określił osoby, które są zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Kolejność przyjęta we wskazanym przepisie oznacza, że w sytuacji gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić opłat związanych z jej pobytem w domu pomocy społecznej, obowiązek ich ponoszenia spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, potem na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z powyższych regulacji wynika, że gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z u.p.s (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego osób zobowiązanych, gmina, która zastępczo wniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot w drodze decyzji administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest więc wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. W rozpoznawanej sprawie DPS pismem z [...] marca 2014r. nr [...] poinformował organ pierwszej instancji, iż wskutek niewywiązywania się przez skarżącego (w imieniu którego działa opiekun prawny R.S.), w opłacie za pobyt w DPS powstała zaległość w łącznej wysokości 2039,07 zł. [...] kwietnia 2014 r. Gmina zastępczo wniosła ww. opłatę. Jednocześnie opiekun prawny skarżącego [...] sierpnia 2014 r. dokonała częściowej spłaty w wysokości 1000 zł. Wobec powyższego organ pierwszej instancji – w oparciu o ww. przepisy - prawidłowo ustalił wysokość należności (1039,07 zł) podlegającej zwrotowi. Skarżący w odwołaniu oraz w skardze zakwestionował przyjęcie fikcji prawnej osiągania dochodu z gospodarstwa, które nie jest uprawiane, posługując się przelicznikiem, który nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 1.51 ha, co stanowi 2.1475 ha przeliczeniowego, a tym samym miesięczny dochód wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s w zw. z § 1 pkt 2 lit. d) wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. wynosi 536,88 zł (2,1475 x 250, zł). Powyższy dochód jest wyliczany niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Wskazany bowiem przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Wykładnia art. 8 ust. 9 u.p.s była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, iż przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości wskazanej w tym przepisie. Wliczenia powyższego dochodu dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Ponadto w tym orzecznictwie wskazuje się na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów ( por. wyroki NSA: z 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1154/11, z 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09, z 21 października 2010 r., I OSK 928/10 , wyroki WSA : w Łodzi z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1033/12 i w Lublinie z 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 265/12 – orzeczenia dostępne na stronie: nsa.orzeczenia.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (Dz.U Nr 82 poz. 503) , orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kwestionujący uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji niezdolności skarżącego do pracy. Nie negując trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego należy stwierdzić, że nie może odnieść argumentacja skargi zamierzonego skutku wobec regulacji ustawowych i kryterium legalności, jakie obowiązuje sąd administracyjny. Zawarte w art. 8 u.p.s regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania mają charakter norm ius cogens, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. Nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego, jak tego oczekuję skarżący powołując się ponadto na ponoszenie dodatkowych wydatków (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 291/12 ). Również prawidłowo zaliczono do dochodu skarżącego o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s zasiłek pielegnacyjny, ponieważ katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 tej ustawy ma charakter zamknięty. Zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s, podlega wliczeniu do dochodu. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a jednorazowymi zasiłkami celowymi lub świadczeniami socjalnymi. Te ostatnie, mające charakter jednorazowy, ustawodawca nakazał pominąć przy ustalaniu dochodu właśnie dlatego, że ich przyznanie w konkretnym miesiącu nie wpływa w sposób znaczący, trwały na sytuację materialną osoby. Inaczej przedstawia się sprawa w przypadku świadczeń cyklicznych, jakimi są zasiłki pielęgnacyjne wypłacane co miesiąc (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/ Rz 981/12 , wyrok NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II I OSK 1901/11) . W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.