II SA/Go 1041/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E.P. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej E.P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa, dalej także IZ) oceniająca w ramach prowadzonego konkursu w ramach osi priorytetowej 8 - Nowoczesna edukacja, działania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 (dalej jako Konkurs) wniosek E.P. o dofinansowanie nr [...] pt. "Certyfikowane kursy językowe i informatyczne dla osób dorosłych z woj. [...]" (dalej jako: wniosek lub projekt) poinformowała skarżącą, iż wniosek nie został zakwalifikowany do wsparcia, ponieważ projekt uzyskał końcowy wynik oceny 0 punktów gdyż nie spełnił ogólnego kryterium formalnego nr 3 w części A Karty Oceny Formalno-Merytorycznej dotyczącego rocznych obrotów projektodawcy oraz partnera. Realizacja projektu przewidziana była w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. Głównym rezultatem projektu miało z kolei być uzyskanie przez 440 osób kwalifikacji z wybranego języka obcego oraz w zakresie TIK - po ukończeniu programu. Zdaniem Instytucji Zarządzającej wniosek skarżącej o dofinansowanie nie spełnił jednego kryterium formalnego nr 3, który dotyczy rocznego obrotu projektodawcy i partnera. W opisie punktu "Potencjał finansowy wnioskodawcy i partnerów" Wnioskodawca zawarł informację dotyczącą przychodu za ostatni zamknięty rok obrotowy co nie jest zgodne z wymogiem kryterium". Z kolei drugi z oceniających w swoim uzasadnieniu poprzestał jedynie na sformułowaniu "kryterium niespełnione wnioskodawca podaje przychód a nie obrót za ostatni rok (punkt 5.2)". W konsekwencji skarżąca nie otrzymała punktu za spełnienie tego kryterium, przy czym niespełnienie któregokolwiek z kryteriów formalnych, skutkuje przyznaniem zera punktów w końcowej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu. Pozostałe kryteria zostały przez Skarżącą spełnione. 2. W proteście skarżąca zanegowała dokonaną ocenę projektu w zakresie kryterium formalnego nr 3 ("Czy roczny obrót projektodawcy i partnerów jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie") podnosząc, że zgodnie kryteriami wyboru projektów obowiązującymi dla konkursu nr [...] nie ma podstaw do uznania, że kryterium nr 3 nie zostało spełnione. Skarżąca podniosła, że określając we wniosku przychody swoje i partnera za ostatni zamknięty rok obrotowy spełniła kryterium formalne nr 3, ponieważ po pierwsze obrót projektodawcy i partnera był wyższy od rocznych wydatków w projekcie, po drugie biorąc pod uwagę, że skarżąca jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą - zobowiązana jest jako obrót wykazać przychody uzyskane przez projektodawcę i partnera na poziomie ustalania wyniku na działalności gospodarczej za ostatni zamknięty rok obrotowy. 3. Protest skarżącej nie został uwzględniony. W piśmie informującym o takim rozstrzygnięciu IZ wskazała, że w kryteriach wyboru projektów dla poszczególnych osi priorytetowych, działań i poddziałań zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO 2020 dla konkursu wskazano, że wnioskodawca zobligowany jest wpisać we wniosku o dofinansowanie projektu wysokość rocznego obrotu projektodawcy i partnerów (o ile dotyczy). W związku z powyższym wpisanie kwoty przychodu, tak jak uczyniła skarżąca nie można uznać za spełnienie przedmiotowego kryterium. Instytucja Zarządzająca przyznała, że w regulaminie konkursu, ani w pytaniach i odpowiedziach do niego nic podała rozszerzonej definicji obrotu, ani nie dopuściła możliwości przedstawienia informacji potwierdzającej potencjał finansowy wnioskodawcy i partnera (o ile dotyczy) wyrażonej w inny sposób, niż poprzez przedstawienie "ręcznego obrotu". Zdaniem Instytucji zapis kryterium nałoży traktować jednoznacznie, co oznacza, że we wniosku o dofinansowanie projektu należy podać kwotę rocznego obrotu projektodawcy (ewentualnego partnera). Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że ogólne kryteria formalne są kryteriami obligatoryjnymi, ocena ich spełniania polega na przypisaniu im wartości logicznych. Spełnienie przez projekt kryteriów formalnych warunkuje możliwość otrzymania dofinansowania. Inaczej rzecz ma się z kryteriami merytorycznymi, których spełnianie przez projekt ma charakter indywidualny tzn. spełnianie przez projekt kryteriów weryfikowane jest w odniesieniu do danego projektu i polega na przyznaniu liczby punktów w ramach dopuszczalnych limitów w zależności od oceny stopnia spełniania danego kryterium. 3. W skardze wniesionej z zachowaniem szczególnego terminu i warunków formalnych skarżąca E.P. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej ocenie (informacji o nieuwzględnieniu protestu) skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 z dnia 11 lipca 2014 r., zwanej dalej ustawą wdrożeniową) przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonej Informacji na podstawie postanowień aktów wewnętrznych, nie mających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdujących zastosowania do oceny Wniosku Skarżącej, mianowicie m.in. na podstawie: "Regulamin Konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020 Oś priorytetowa 8 Nowoczesna edukacja Działanie 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych Konkurs Nr [...]" oraz "Kryteriów wyboru projektów dla Poddziałania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych, w sytuacji, gdy postanowienia te jako nie mające charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż system realizacji programów (w tym regulaminy i inne podobne akty) nie może ustanawiać, choćby pośrednio, praw i obowiązków wnioskodawców, w związku z tym, że składające się nań dokumenty nie mają charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego; 2) naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7) ustawy wdrożeniowej poprzez nieprecyzyjne, nieprzejrzyste i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów, tj. kryterium formalnego nr 3 o treści: "Czy roczny obrót projektodawcy i partnerów jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie’’ poprzez brak wyjaśnienia co organ rozumie pod pojęciem "obrotu" i ograniczenie się jedynie do ogólnego sformułowania, iż "Ocena będzie miała charakter zerojedynkowy. Kryterium weryfikowane na podstawie treści wniosku o dofinansowanie, co nakazałoby przyjąć, iż wskazanie we wniosku o dofinansowanie, iż obrót skarżącej rozumiany przez nią jako przychód z działalności gospodarczej jest równy lub przewyższa zadeklarowane w projekcie wydatki, będzie działaniem wystarczającym w celu spełnienia tego kryterium; 3) naruszenie art. 37 ust. 1 oraz ust. 5 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelną, pozbawioną uzasadnienia w dokumentach aplikacyjnych ocenę wniosku, w zakresie uznania, iż nie spełnia on formalnego kryterium nr 3, tj. "Czy roczny obrót projektodawcy i partnerów jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie poprzez dokonanie błędnej oceny informacji przedstawionych przez skarżącą i uznanie, iż według kryterium formalnego nr 3, wskazanie wysokości przychodów skarżącej nie stanowi potwierdzenia wysokości "obrotu" skarżącej, podczas gdy - jak wskazano powyżej - dokumentacja konkursowa nie definiuje pojęcia obrót, w związku z czym skarżąca była uprawniona do oparcia się o ogólnie przyjęte rozumienie przedmiotowego terminu i nie może ponosić konsekwencji braku precyzyjności dokumentacji konkursowej. W obszernym uzasadnieniu skargi w odniesieniu do pierwszego zarzutu podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, system realizacji (na który składają się akty o charakterze wewnętrznym - takie jak Regulamin) uregulowany uprzednio w art, 5 pkt 11 ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie może określać praw i obowiązków wnioskodawców "przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przytaczając stanowisko zawarte w uzasadnieniu tego wyroku pełnomocnicy skarżącej wywodzili, że ustawa wdrożeniowa - podobnie jak jej poprzedniczka przewiduje istnienie tzw. systemu realizacji, przy czym dokumenty składające się na ten system mogą mieć postać inną niż aktów powszechnie obowiązujących, które to nie mogą regulować w sposób powszechnie wiążący praw i obowiązków, a zatem stanowić podstawy do wywodzenia z nich skonkretyzowanych obowiązków skarżącej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesiono, że w ramach konkursu przygotowano wadliwą, niejasną i dwuznaczną dokumentację, w szczególności w zakresie kryteriów, a po drugie, między innymi w wyniku zastosowania wadliwej dokumentacji, przeprowadzono nierzetelną i arbitralną ocenę projektu. W szczególności powodem tych uchybień była nieprecyzyjność postanowień dokumentacji konkursowej w zakresie kryterium formalnego nr 3 ("Czy roczny obrót projektodawcy i partnerów jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie"). Taki zapis zdaniem skarżącej nie wskazuje dokładnie na podstawie jakich informacji, projektodawca ma wykazać swój "obrót", potwierdzający potencjał finansowy wnioskodawcy oraz czy potencjał ten może być wykazany w inny sposób. W ocenie skarżącej, przerzucanie negatywnych skutków tak nieprecyzyjnych zapisów na wnioskodawców, jak również rozstrzyganie powstałych wątpliwości na ich niekorzyść, jest niezgodne z podstawowymi zasadami konkursu. Skarżąca stoi na stanowisku, że takie nieprecyzyjne zapisy nie mogą stanowić podstawy wyciągania negatywnych konsekwencji wobec wnioskodawców, a ponadto uważa, że wszelkie wątpliwości organów oceniających wobec takich zapisów powinny być rozstrzygane na rzecz przyszłych beneficjentów. Poza nieprecyzyjnymi zapisami w dokumentacji konkursowej, zdaniem skarżącej wystąpił jeszcze problem dokonania przez dowolnego i arbitralnego zdefiniowania pojęcia obrotu wnioskodawcy. IZ uznała rozumienie pojęcia "obrót" przez skarżącą za nieprawidłowe, a jednocześnie nie wskazał rozumienia tego pojęcia, które w jego ocenie należałoby uznać za prawidłowe. Brak jednoznacznej dyspozycji Organu w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa przykład lekceważenia obywateli przez organy administracji. W braku definicji oraz innych wskazówek skarżąca oparła się po pierwsze na własnym doświadczeniu jako przedsiębiorcy, a także, co może nawet istotniejsze, na wyjaśnieniach jakie w kontekście przedmiotowego pojęcia przedstawiły inne Instytucje Zarządzające RPO na terenie całego kraju, które szczegółowo zostały przytoczone w uzasadnieniu skargi i które potwierdzają słuszność jej stanowiska. W ocenie skarżącej wszelkie kryteria i warunki uczestnictwa w programach oferujących dofinansowanie ze środków unijnych powinny być jasne i jednoznaczne. Potencjalny beneficjent, niebędący zwykle podmiotem wyspecjalizowanym w pozyskiwaniu dotacji, musi bowiem móc zrozumieć jakie dokumenty musi zgromadzić, a także jakie warunki musi spełnić, aby móc uczestniczyć w danym programie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 217) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 8 Ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. 5. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które są zapisane w ustawie wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 Ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. 6. Odnosząc się do kwestii spornych w pierwszej kolejności należy zająć się zarzutem pierwszym jako dalej idącym. Na system realizacji programu operacyjnego składa się zbiór dokumentów określających szczegółowe procedury wdrażania programów operacyjnych, o których mowa w art. 2 pkt 17 ustawy wdrożeniowej. Dokumenty te obejmują procedury zarządzania, monitoringu, ewaluacji, kontroli i sprawozdawczości oraz sposoby koordynacji tych działań przez właściwe instytucje. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze. Jak podkreśla się w doktrynie obowiązywanie innych, niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego, aktów oraz dokumentów systemu realizacji budzi kontrowersje, co do których wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11 OTK-A 2011, nr 10, poz. 115). W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia stwierdzono, że system realizacji nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż akt ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa określonym w art. 87 Konstytucji i nie jest wydawany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. W następstwie tego orzeczenia, na podstawie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. poz. 714), doszło do uchylenia art. 5 pkt 11 i zastąpienia go art. 13a i 17 ust. 1a (szerzej na ten temat por. komentarz do art. 13a oraz art. 17 ust. 1a (w:) J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, SIP LEX). Pod rządami poprzedniej ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że dokumentom systemu realizacji, o których mowa w poprzednio obowiązującym art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów. Uzasadniając to stanowisko, judykatura powoływała się na argumenty funkcjonalne i pragmatyczne, podkreślając w szczególności, że gdyby systemowi realizacji odmówić przymiotu źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli legalności działań instytucji realizujących procedury zawarte w systemie realizacji byłoby w praktyce niemożliwe. Przemawiały za tym również wzgląd na stabilizację sytuacji prawnej adresatów norm systemu realizacji, w tym uczestników procedur konkursowych oraz konieczność dokończenia realizacji rozpoczętych programów lub relokacji zwróconych środków na inne projekty w okresie finansowania. Wskazano również, że dokumenty stanowiące system realizacji odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje, wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu (zob. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., II GSK 1110/10, LEX nr 746073; z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z dnia 16 grudnia 2010 r., II GSK 1377/10, LEX nr 746089 oraz z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, LEX nr 992441). Poglądy judykatury, w ocenie niniejszego składu, zachowały aktualność także w stosunku do przepisów ustawy wdrożeniowej. Regulaminy i inne dokumenty, stanowiące elementy systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w szczególności wytyczne horyzontalne, wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze, jako nienależące do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa nie mogą regulować w sposób powszechnie obowiązujący zasad wdrażania programów operacyjnych oraz praw i obowiązków wnioskodawców (beneficjentów). Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego mogą natomiast regulować stosunki pomiędzy instytucjami realizującymi poszczególne zadania w ramach danego programu operacyjnego, na zasadach właściwych dla aktów kierownictwa wewnętrznego lub też, w sposób względnie obowiązujący, wyznaczać prawa i obowiązki beneficjentów na podstawie umów o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu projektu. Uzasadnieniem tego poglądu jest nie tylko to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy innej, choć oczywiście podobnej, regulacji, lecz przede wszystkim okoliczność, że podstawowym źródłem prawa normującym przedmiotową materię jest rozporządzenie ogólne, którego swoista transpozycją jest ustawa wdrożeniowa. Zauważyć również należy, że podstawowym dokumentem wyznaczającym ramy organizacyjne i finansowe dla funkcjonowania nowego okresu programowania jest Umowa partnerstwa. Zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy wdrożeniowej odwołującym się do art. 2 pkt 20 rozporządzenia ogólnego przez umowę partnerstwa rozumie się dokument przygotowany przez państwo członkowskie z udziałem partnerów zgodnie z podejściem opartym na wielopoziomowym zarządzaniu, który określa strategię państwa członkowskiego, jego priorytety i warunki efektywnego i skutecznego korzystania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, który został przyjęty przez Komisję Europejską w następstwie oceny i dialogu z państwem członkowskim. Ramowe zasady przygotowania i treść umowy partnerstwa określają przepisy art. 15 i 16 rozporządzenia ogólnego oraz uzupełniająco art. 14e u.z.p.p.r. Umowa partnerstwa podlega zatwierdzeniu przez Komisję Europejską w drodze decyzji (por. art. 16 ust. 2 rozporządzenia ogólnego). Już z tych względów, biorąc także pod uwagę wieloetapowy i częściowo koncyliacyjny czy nawet negocjacji tryb uchwalania tego dokumentu, kwalifikacja umowy partnerstwa jako źródła prawa powszechnie obowiązującego nie jest jednoznaczna i wymyka się klasycznej charakterystyce, którą operuje Trybunał Konstytucyjny. Umowa partnerstwa spełnia jednak cechy aktu prawa unijnego o bezpośredniej skuteczności wobec państwa członkowskiego i jego organów (zob. pkt 4.2 wprowadzenia oraz objaśnienia do art. 5 pkt 9a u.z.p.p.r. (w:) J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach...Komentarz), co przesądza o jej normatywnym charakterze, z którego wynika z kolei umocowania do tworzenia wewnętrznych systemów realizacji w ramach poszczególnych programów operacyjnych. Z tych względów sąd nie podzielił stanowiska zawartego w zarzucie pierwszym skargi. 7. Za w pełni zasadne należy jednak uznać zarzuty 2 i 3 skargi. Zgodnie z treścią obowiązujących w konkursie kryteriów, ocenie w ramach kryterium formalnego nr 3 o treści opisanej w poniższej tabelce podlega okoliczność, czy wnioskodawca posiada odpowiednie środki finansowe do sfinansowania całości wydatków w ramach projektu: "Czy roczny obrót projektodawcy i partnerów jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie. Celem wprowadzenia tego kryterium było niewątpliwie potwierdzenie zdolności wnioskodawcy do realizacji projektu. Jednak tak określone kryterium nie jest jasne, choć – jako kryterium formalne (zważywszy na skutek jego niespełnienia) – powinno być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości co do jego rozumienia. Jak trafnie zauważa skarżąca, kryterium to zostało zawarte w jednym zdaniu a w dalszej części dokumentu lub innych dokumentach konkursowych nie ma żadnej wzmianki na temat tego, co kryje się pod pojęciem "obrotu". Sam organ nie definiuje rozumienia tego pojęcia ani też nie podaje żadnej jego definicji legalnej. W tej mierze uzasadnienie oceny, w tym oceny protestu jest mniej niż lakoniczne i sprowadza się tylko do powtórzenia literalnego zapisu kryterium nie spełnia wymogu warsztatowego, którego należy wymagać od informacji o rozstrzygnięciu protestu w świetle wymagań stawianych środkowi odwoławczemu. Podkreślić należy, że wszelkie kryteria i warunki uczestnictwa w programach oferujących dofinansowanie ze środków unijnych powinny być maksymalnie jasne i jednoznaczne. Potencjalny beneficjent, niebędący zwykle podmiotem wyspecjalizowanym w pozyskiwaniu dotacji, musi bowiem móc zrozumieć jakie dokumenty musi zgromadzić, a także jakie warunki musi spełnić, aby móc uczestniczyć w danym programie. Rolą instytucji zarządzającej i innych podmiotów zatwierdzających warunki konkursu tworzenie kryteriów jednoznacznych, zrozumiałych i zakomunikowanych takim językiem, który jest zrozumiały dla każdego odbiorcy znajdującego się w grupie potencjalnych beneficjentów (np. przedsiębiorców z konkretnej branży). 8. Instytucja zarządzająca nie uczyniła zadość powinności rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryterium, o którym mowa, bowiem nie dookreśliła go w sposób usuwający wątpliwości znaczeniowe. Analiza obowiązującego stanu prawnego wskazuje, że pojęcie "obrotu" występuje w co najmniej kilkuset aktach prawnych na oznaczenie różnych instytucji, niepokrywających się, jak można przypuszczać z intencjami organizatora konkursu i dotyczących odmiennych regulacji, jak np. obrót instrumentami finansowymi, obronność i bezpieczeństwo państwa, nasiennictwo, obrót napojami alkoholowymi itd. Powszechnie natomiast wiadomo, że do określania potencjału gospodarczego oraz posiadanych przez przedsiębiorcę aktywów używane są, zwłaszcza w stosunkach publicznoprawnych i handlowych, pojęcia przychodu lub dochodu, których konotacje znaczeniowe są od lat ugruntowane i jasne. Takie też rozwiązania, co wykazano w skardze, recypują warunki konkursów prowadzonych przez instytucje zarządzające z innych województw, w których niefortunnie użyty kryterium obrotu zostało dookreślone przez odwołanie do pojęcia "przychodu", przy czym zostało do bardzo dokładnie sprecyzowane, że "przez obrót należy przyjąć sumę przychodów uzyskanych przez podmiot na poziomie ustalania wyniku na działalności gospodarczej - tzn. jest to suma przychodów ze sprzedaży netto, pozostałych przychodów operacyjnych oraz przychodów finansowych". Jeśli zatem znaczenie pojęcia obrotu odpowiadało wyżej wskazanemu pojęciu przychodu to kryterium formalne skarżąca spełniła. Jeśli zaś było ono inne, wymagało ono w świetle zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy zdefiniowania, by unikać wątpliwości znaczeniowych. Postępowanie organu jest także przejawem skrajnego i nieracjonalnego formalizmu. Można bowiem przypuszczać, że gdyby skarżąca podając przychody w wyżej wskazanym znaczeniu użyła słowa "obrót" oceniający uznaliby spełnienie kryterium formalnego, w istocie sami nie rozumiejąc jego znaczenia albo przyjmując je w takim samym znaczeniu, jak zrobiła to skarżąca. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w szczególności art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (art. 62 ust. 8 pkt 1 lit. a Ustawy wdrożeniowej, pkt I wyroku). Z tych też względów sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję (pkt II wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209 ppsa. (pkt III wyroku).