II SA/Go 1041/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego M.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. A.R. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podała, że zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 32,11 m2, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 3792,03 zł, a łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc to kwota 191,43 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania A.R. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ jako ustalenia faktyczne podał okoliczności wynikające z powyższego wniosku i wskazał - odwołując się do art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 80 – określanej dalej jako u.d.m.) - iż nie uwzględnił wniosku, albowiem w niniejszej sprawie dodatek mieszkaniowy jest mniejszy niż 2% najniższej emerytury. Dnia 13 lipca 2017 r. A.R. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W jej ocenie organ I instancji błędnie obliczył wartości na podstawie których ustalono, że nie przysługuje jej dodatek mieszkaniowy, który otrzymywała przez 15 lat. Według odwołującej łączna kwota wydatków była wyższa od przyjętej w zaskarżonej decyzji. Do odwołania strona dołączyła kopie dokumentów potwierdzających wysokość osiąganych dochodów oraz koszty utrzymania mieszkania, w tym m.in. rozliczenie kosztów ogrzewania za okres od stycznia do grudnia 2016 r., stwierdzające niedopłatę w kwocie 851,97 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określanego dalej jako k.p.a.) oraz art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 6 u.d.m. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych, wskazując, iż odwołująca spełniła kryterium dochodowe określone w art. 3 ust. 1 u.d.m., gdyż dochód miesięczny jej jednoosobowego gospodarstwa domowego wyniósł 1.264,01 zł, a powierzchnia zajmowanego przez nią lokalu nie przekroczyła "normatywnej powierzchni" wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. Następnie organ przytoczył treść art. 6 ust. 4 i ust. 4a u.d.m., stanowiących, że wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za użytkowanie wieczyste gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną dostarczaną do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Mając na uwadze powyższy przepis Kolegium uwzględniło wydatki w wysokości 191,43 zł wskazane we wniosku oraz ryczałt za brak ciepłej wody wynoszący 10,61 zł, wyliczony zgodnie z art. 6 ust. 7 u.d.m. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 156 poz. 1817 – określanego dalej jako r.d.m.), jako równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W przypadku skarżącej wspomniana kilowatogodzina wyniosła 0,5304 zł. W związku z tym wyliczona zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego jako różnica między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, wyniosła 12,44 zł (wydatki w kwocie 202,04 zł pomniejszone o 15% dochodu gospodarstwa domowego tj. 189,60 zł). Wobec powyższego organ uznał, iż odwołującej dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 6 u.d.m. nie przyznaje się go, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji (tj. 20 zł). Ponadto Kolegium podkreśliło, iż nie uwzględniło zarzutów odwołania, ponieważ prawo do dodatku mieszkaniowego nie jest decyzją uznaniową organu administracji publicznej, lecz wynika z obowiązujących przepisów. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 3 u.d.m, poprzez jego niezastosowanie przy obliczeniu kosztów energii cieplnej. Zdaniem skarżącej organy administracji publicznej obu instancji źle obliczyły i policzyły procenty wydatków niezbędnych do obliczeń ryczałtu w wydatkach ogółem nie biorąc pod uwagę wydatków i kosztów energii cieplnej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej (ustanowiony na zasadzie prawa pomocy) uzupełnił skargę A.R. w zakresie wskazania dodatkowych zarzutów naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jakich dopuścił się organ II instancji, a mianowicie obrazy art. 7, 77 i 80 k.p.a. z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie wysokości wydatków ponoszonych w związku z zajmowanym przez skarżącą lokalem, co w konsekwencji doprowadziło organ do całkowicie nieuprawnionych wniosków, iż skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. W uzasadnieniu tego pisma pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż kwota 73,85 zł za centralne ogrzewanie stanowi jedynie zaliczkę wpłacaną na poczet pobranego ciepła. Zaliczka ta w żadnym wypadku nie pokrywa się z faktycznym zużyciem ciepła i opłatami jakie zostaną poniesione przez mieszkańców. Na koniec okresu rozliczeniowego następuje poinformowanie mieszkańców o faktycznym zużyciu ciepła oraz wysokości niedopłaty (w przypadku gdy wartość ta przekracza zapłaconą wcześniej zaliczkę) albo nadpłaty (gdy jest ona niższa). W odniesieniu do skarżącej, opłata za ciepło przekroczyła wartość płaconej zaliczki. Zgodnie z informacją M z dnia [...] kwietnia 2017 r., skarżąca miała niedopłatę z tytułu kosztów ogrzewania w 2016 r., wynoszącą 851,97 zł (karta nr 12 w aktach administracyjnych oraz załącznik nr 3 skargi). Powoduje to, że do wartości zaliczki, która jest płacona równocześnie z miesięczną opłatą eksploatacyjną, doliczyć należy także wartość powstałej niedopłaty, tj. 70,99 zł w stosunku miesięcznym. Dopiero bowiem uwzględnienie niedopłaty z tytułu kosztów ogrzewania pozwala na przedstawienie rzeczywistej wysokości wydatków ponoszonych miesięcznie przez skarżącą. Tym samym, wydatki ponoszone przez skarżącą nie wynoszą 202,04 zł, jak przyjęły to organy administracji w toku postępowania, lecz 273,03 zł. Od tej wartości organy obu instancji powinny obliczyć kwotę dodatku mieszkaniowego. Wpływa to jednocześnie na zwiększenie kwoty wypłaconego dodatku mieszkaniowego, który powinien wynosić 83,43 zł. Wartość ta powoduje także, że podstawa decyzji Kolegium, jak i organu I instancji, tj. art. 7 ust. 6 u.d.m., przestaje mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącej w tym zakresie odwołał się do orzecznictwa w którym przyjmuje się, że w przypadku gdyby okazało się, iż pobierana zaliczka na zużycie wody i doprowadzanie ścieków była za niska w okresie rozliczeniowym to wnioskodawca byłby zobowiązany uiścić dopłatę i kwota tej dopłaty stanowiłaby wydatek mieszkaniowy uwzględniany przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., wnosząc o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Natomiast skarżąca wskazała, iż poprzedni dodatek mieszkaniowy miała przyznany na okres od stycznia do czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane na podstawie przepisów u.d.m., które normują materialnoprawne oraz proceduralne aspekty przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. W świetle tych unormowań jednymi z kluczowych zagadnień przy określaniu prawa do dodatku mieszkaniowego są prawidłowe ustalenia dotyczące dochodu gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy oraz jej wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego. W kontrolowanej sprawie istota sporu koncentrowała się wokół kwestii prawidłowości wyliczenia wydatków skarżącej przeznaczonych na energię cieplną wskazanych w art. 6 ust. 4 pkt 6 u.d.m., a związanych z nieuwzględnieniem przez organ odwoławczy niedopłaty w kwocie 851,97 zł, wynikającej z rozliczenia kosztów ogrzewania za okres od stycznia do grudnia 2016 r. z terminem płatności 31 maja 2017 r., co w konsekwencji wpływało na wysokość dodatku mieszkaniowego i odmowę jego przyznania ze względu na to, iż jego kwota jest niższa niż 2 % kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji (tj. 20 zł) Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r. , IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06 , K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), K.p.a., Komentarz, C.H. Beck 2014 , s.73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09 ). W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej z naruszeniem art. 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. Wprawdzie odwołanie to jest ono lakoniczne, ogranicza się bowiem do stwierdzenia, iż błędnie zostały obliczone wartości na podstawie których ustalono, że nie przysługuje skarżącej dodatek mieszkaniowy oraz wskazania, iż łączna kwota wydatków jest wyższa. Jednakże na dowód swych twierdzeń skarżąca dołączyła kserokopie dokumentów, do których organ się nie odniósł wbrew obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów. W szczególności – na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej - znaczenie miał dokument wystawiony przez M z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym nastąpiło rozliczenie kosztów ogrzewania za okres od stycznia do grudnia 2016 r., stwierdzający niedopłatę w kwocie 851,97 zł z terminem płatności 31 maja 2017 r. Kwota ta nie została uwzględniona jako wydatek na energię cieplną przy ustaleniu dodatku mieszkaniowego bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Podkreślić należy, że w odniesieniu do wydatków – inaczej niż w przypadku dochodów (art. 7 ust. 1 u.d.m.) – u.d.m. nie wskazuje wyraźnie, za jaki okres wydatki podlegają uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, poprzestając na ogólnej formule z art. 6 ust. 3 u.d.m., że chodzi o "świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego". W ocenie Sądu, takiego wskazania nie można upatrywać w treści pkt 12 wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, stanowiącego załącznik nr 1 do r.d.m., który wymaga podania przez wnioskodawcę ("według okazanych dokumentów") łącznej kwoty wydatków na mieszkanie "za ostatni miesiąc", czyli, jak wynika z objaśnienia zawartego w przypisie***) do tego punktu, za "miesiąc, w którym składany jest wniosek". Cytowany punkt wzoru wniosku nie może być odczytywany jako ograniczający kategorie wydatków podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego tylko do tych wydatków, które zostały poniesione w miesiącu, w którym składany jest wniosek, przede wszystkim dlatego, że postanowienie to, tak jak i pozostałe regulacje powyższego rozporządzenia, muszą być wykładane przez pryzmat upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 u.d.m. W myśl ust. 1 tego artykułu, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi: 1) [utracił moc – uw. Sądu]; 2) sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału; 3) wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego; 4) wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Wskazane rozporządzenie, zgodnie z art. 9 ust. 2 u.d.m., powinno określać w szczególności: 1) szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny; 2) sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego; 3) dane, które powinny być zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w szczególności dotyczące osoby ubiegającej się o ten dodatek, zajmowanego lokalu mieszkalnego i jego technicznego wyposażenia oraz miesięcznych wydatków za ten lokal; 4) dane, które powinny być zawarte w deklaracji o dochodach, a w szczególności dane dotyczące osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, ich miejsca pracy bądź nauki oraz wysokość ich dochodu. Powołany art. 9 u.d.m. w aktualnym brzmieniu nie upoważnia do jakiegokolwiek ograniczania – w drodze rozporządzenia – wydatków podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Dotyczący tej kwestii art. 9 ust. 1 pkt 1 u.d.m. – który pierwotnie delegował na Radę Ministrów określenie szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego – został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (OTK-A 2006, nr 5, poz. 55), uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i z dniem 18 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą (Dz. U. Nr 84, poz. 587). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał zaznaczył, że "utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją przepisu ustawowego, upoważniającego do wydania rozporządzenia, automatycznie pociąga za sobą także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 9 ust. 1 pkt 1 u.d.m. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, sprawia, że tym samym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy r.d.m. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 u.d.m., bez wyszczególnienia, które przepisy zawarte w art. 9 u.d.m. są podstawą poszczególnych przepisów rozporządzenia. Ustalenie, które przepisy tego rozporządzenia tracą moc obowiązującą, jest zadaniem organów powołanych do stosowania prawa, w szczególności – sądów." Niezależnie od tego Trybunał orzekł wyraźnie o niezgodności z art. 6 ust. 1 u.d.m. – a w konsekwencji i o utracie mocy obowiązującej – przepisu § 2 ust. 2 r.d.m. Ponadto podkreślił, że "niezależnie od uregulowanej w sposób wysoce skomplikowany, a wskutek tego wysoce niejasny (m.in. w związku z wadliwością zastosowanej terminologii), metody ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, można przyjąć, że możliwe jest ustalenie wysokości dodatku wyłącznie na podstawie przepisów u.d.m.". W świetle przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, żaden z formalnie pozostawionych w mocy przepisów r.p.d. nie może być interpretowany jako "uzupełniający" przepisy u.d.m. w zakresie ustalania (ograniczania) kategorii wydatków – zarówno w aspekcie przedmiotowym (rodzaj wydatku), jak i temporalnym (moment poniesienia wydatku) – stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Przeciwne stanowisko byłoby w istocie równoznaczne z uznaniem, że rola art. 9 u.d.m. przewidującego wydanie tego rozporządzenia polega na upoważnieniu Rady Ministrów do wprowadzenia odstępstw od regulacji ustawowej. W ten sposób przepisy r.d.m. w samoistny sposób kreowałyby, odrębny od ustawowego, reżim określania wysokości dodatku mieszkaniowego. Innymi słowy – normy o charakterze wykonawczym determinowałyby treść norm ustawowych. Taką możliwość zaś Trybunał wyraźnie wykluczył, jako "oczywiste naruszenie określonej konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa". Wobec powyższego punkt 12 wzoru wniosku stanowiącego załącznik nr 1 do r.d.m. musi być interpretowany – zresztą jak, co do zasady, każdy element wzoru, formularza itp., zawartego w akcie normatywnym – jako regulacja o charakterze stricte "technicznym", porządkowym, niewprowadzająca nowych treści normatywnych, a jedynie odzwierciedlająca i strukturyzująca w postaci owego wzoru (formularza itp.), treści wynikające z danego aktu lub innych aktów normatywnych. Zatem to postanowienie wskazuje jedynie, jakie dane i jakie dokumenty – mianowicie: te dotyczące wydatków za miesiąc, w którym składany jest wniosek – powinny się znaleźć we wniosku. Nie przesądza natomiast, czy wszystkie te dane i dokumenty będą – ani, co tu szczególnie istotne: czy tylko one mogą – stanowić podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Inne rozumienie pkt 12 wzoru wniosku prowadziłoby także do sprzeczności z przepisem art. 9 ust. 2 pkt 3 u.d.m., który nakazując określenie w rozporządzeniu danych, które powinny być zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazuje, iż w szczególności chodzi o dane dotyczące "miesięcznych wydatków" za lokal, a nie tylko wydatków "za miesiąc, w którym składany jest wniosek". Ponadto ograniczenie kategorii uwzględnianych wydatków tylko do tych, które zostały poniesione w miesiącu składania wniosku, czyniłoby w istotnym zakresie dysfunkcjonalną regulację § 2 ust. 3 r.d.m, w myśl której wydatki naliczone i ponoszone za okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Przykładowo bowiem w przypadku opłaty płatnej w okresach dwu- (lub więcej) miesięcznych, której termin płatności przypadałby w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania wniosku (co oznaczałoby, że kolejna płatność wypadałaby już po miesiącu składania wniosku), terminowe uiszczenie takiej opłaty uniemożliwiłoby – na gruncie kwestionowanej tu wykładni – uwzględnienie takiego wydatku przy obliczaniu wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Z tych wszystkich względów należy, co do zasady, podzielić pogląd, że z istoty świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy, wynika, "aby dotyczył on kosztów bieżących, które obciążają uprawnionych w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania dodatku." Natomiast ustalenia, jakie to konkretnie koszty "obciążają" uprawnionego w dniu złożenia wniosku lub w okresie wypłacania dodatku należy – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – dokonywać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, bacząc przy tym, aby podejmowane rozstrzygnięcia w konkretnym przypadku odpowiadały zasadom sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), których urzeczywistnianie jest wszak zadaniem państwa, a więc wszystkich jego organów (por. W. Sokolewicz [w:] L. Garlicki (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, art. 2, s. 70). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że koszt niedopłaty za ogrzewanie, stwierdzonej wobec skarżącej w rozliczeniu za okres od stycznia do grudnia 2016 r. w wysokości 851,97 zł , "obciążał" w powyższym rozumieniu cały następny okres rozliczeniowy od stycznia do grudnia 2017 r. – a więc także obciążał skarżącą w dniu złożenia wniosku w kontrolowanej sprawie – w wysokości 1/12 kwoty niedopłaty na każdy miesiąc tego okresu, zgodnie z § 2 ust. 3 r.d.m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że analizowana niedopłata jest "wydatkiem naliczonym i ponoszonym za okres dłuższy niż jeden miesiąc" w rozumieniu § 2 ust. 3 r.p.d.. – a mianowicie: za 12 miesięcy – i ze swej istoty (jako kwota z rozliczenia opłat zaliczkowanych oraz należnych za ogrzewanie ) należy do kategorii wydatków wskazanych w art. 6 ust. 4 pkt 6 u.d.m. Jest też jasne, że w przypadku ustalenia opłat zaliczkowych we wzmiankowanym okresie rozliczeniowym styczeń - grudzień 2016 r. na odpowiednio wyższym poziomie – tak, iż nie doszłoby do powstania niedopłaty – cała, odpowiednio wyższa kwota wydatków byłaby uwzględniana przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego za poprzedni okres świadczeniowy. Natomiast w momencie stwierdzenia niedopłaty (kwiecień 2017 r.) nie było już możliwości odpowiedniej korekty wysokości dodatku za ten okres, z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 7 ust. 10 u.d.m., zgodnie z którym zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Zarazem, na gruncie kwestionowanej tu wykładni art. 6 ust. 3 u.d.m. (w zw. z pkt 12 wzoru wniosku), w świetle której uwzględnia się tylko wydatki poniesione w miesiącu złożenia wniosku, kwota niedopłaty nie podlegała uwzględnieniu także przy obliczaniu dodatku za kolejny (tu kontrolowany) okres świadczeniowy. W konsekwencji powstał trudny do zaakceptowania stan, w którym wydatki, które w świetle art. 6 ust. 4 pkt 6 u.d.m. powinny normalnie stanowić podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego za odpowiedni okres, z uwagi na szczególny tryb ich regulowania (spłata powstałej niedopłaty) nie zostały uwzględnione w żadnym okresie świadczeniowym. Takiej wykładni, jako w szczególności sprzeciwiającej się naturze i celowi analizowanego świadczenia, które - jak wskazano w powyższym wyroku TK o sygn. akt P 4/05 - stanowi realizację ciążącego na władzach publicznych konstytucyjnego obowiązku prowadzenia działań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz ochrony prawa do używania lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (art. 75 Konstytucji) – i prowadzącej do ewidentnej niesprawiedliwości, nie sposób zaakceptować. Podstawową rolą sądu administracyjnego jest bowiem – zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a więc rozstrzyganie sporów o prawo mając na uwadze "uczciwe, prawe postępowanie" (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11). W ocenie Sądu takie wymogi spełnia przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której koszt niedopłaty za ogrzewanie, stwierdzonej wobec skarżącej w rozliczeniu za okres styczeń-grudzień 2016 r., obciąża cały następny okres rozliczeniowy styczeń – grudzień 2017 r., a tym samym powinien w odpowiedniej części (1/12) zostać uwzględniony przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego przyznanego na okres objęty zaskarżoną decyzją. Taka interpretacja jest uzasadniona także z uwagi na to, że z jednej strony, uwzględnia często występujące w praktyce zjawisko rozłożonego w czasie regulowania niedopłat za "media", a z drugiej strony, w istotnej mierze obiektywizuje sposób uwzględniania niedopłat przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, uniezależniając go od tego, czy w konkretnej sprawie dłużnik uzyskał możliwość odroczenia płatności niedopłaty lub rozłożenia jej na raty, a jeśli tak, to na jakich warunkach (na jaki okres lub na ile rat). Powyższe stanowisko w przedmiocie rozliczenia "niedopłat za media" na tle przyznawania dodatku mieszkaniowego zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. ,IV SA/Po 266/15, z dnia 15 listopada 2017 r., II SA/Po 657/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2014 r., III SA/Łd 9/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lipca 2017 r., IV SA/Gl 122/17). Mając na uwadze powyższe należało uznać skargę za zasadną. Zaskarżona decyzja oparta została na błędnej wykładni prawa materialnego art. 6 ust. 3 u.d.m., która zdeterminowała zbyt wąski zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie, przez co doszło także do naruszenia wspomnianych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. - określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się w sposób szczegółowy do kwestii prawidłowości ustalenia wysokości wydatków ponoszonych przez skarżącą w kontekście dowodów załączonych do odwołania, uwzględniając wskazaną powyżej ocenę prawną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącej zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit .c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U z 2016 r., poz. 1715 ze zm.).