II SA/Go 1051/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 28 września 2015 r. nr XV/66/15 w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej nr 3 kategorii drogi gminnej oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2015 r. nr [...] - na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: u.s.g) - stwierdził nieważność uchwały Nr XV/66/15 Rady Gminy z 28 września 2015 r. w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej nr 3 kategorii drogi gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że 28 września 2015 r. Rada Gminy podjęła Uchwałę Nr XV/66/15 w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej nr 3 kategorii drogi gminnej. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru 2 października 2015 r. W § 1 badanej uchwały Rada postanowiła, że "Pozbawia się dotychczasowej kategorii drogi gminnej odcinek drogi położonej w [...], stanowiący działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] (księga wieczysta KW [...]),[...] (księga wieczysta KW [...]) oraz odcinek drogi położonej [...], stanowiący działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] (księga wieczysta KW [...]), które to odcinki z mocy prawa stają się drogami wojewódzkimi". Organ zaznaczył, że pismem z [...] października 2015r. zwrócił się o udzielenie wyjaśnień czy Zarząd Województwa został poinformowany przez Wójta Gminy o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej nr 3 kategorii drogi gminnej co najmniej na 30 dni przed podjęciem przedmiotowej uchwały oraz o wskazanie dlaczego odcinek drogi położonej w [...], stanowiący działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] oraz odcinek drogi położonej w [...], stanowiący działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...], nie spełniają dłużej kryteriów dróg gminnych. Pismem z [...] października 2015 r. Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, że Zarząd Województwa nie był informowany o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały oraz wskazał, że odcinki drogi dawnej krajowej "3" położone w [...] na działkach [...] oraz w [...] na działkach [...] w istocie spełniają rolę drogi krajowej, a nie lokalnej drogi gminnej gdyż droga ta jest wykorzystywana powszechnie, także w transporcie międzynarodowym, podobnie jak przed budową drogi ekspresowej. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w podstawie prawnej uchwały powołała art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej: u.d.p) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870). Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p nadanym mu przez ustawę z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie 9 lipca 2015 r., "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej." Przepis ten ma więc zastosowanie do odcinków drogi krajowej zastąpionych nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania ich do użytkowania dopiero po 8 lipca 2015 r. W związku z tym powołanie go przez Radę Gminy w podstawie prawnej było błędne i nieuzasadnione, gdyż nie znalazł on zastosowania do odcinków drogi dawnej krajowej "3" położonych w [...] i [...]. Zdaniem organu nadzoru podstawę prawną do podjęcia badanej uchwały stanowił natomiast drugi z powołanych przez Radę przepisów tj. przepis przejściowy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy [czyli od dnia 9 lipca 2015 r.], może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym" [ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych]. Jednak zgodnie z ust. 2, art. 2 ww. ustawy nowelizującej "Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio". Stosownie natomiast do art. 10 ust. 5a u.d.p "Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej", zaś w myśl ust. 5b "Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem." Analogiczne brzmienie mają art. 10 ust. 5c i ust. 5d i dotyczą zmiany kategorii drogi z powiatowej na gminną. Z przepisów tych wynika, że Wójt Gminy o zamiarze podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej nr 3 kategorii drogi gminnej powinien był poinformować Zarząd Województwa na co najmniej na 30 dni przed podjęciem kwestionowanej uchwały. Ponieważ z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady Gminy wynika, że Zarząd Województwa nie był informowany o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały to uznać należy, że przy jej podejmowaniu doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XV/66/15 w całości. W judykaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, w tym niezasięgnięcie opinii wymaganej prawem albo nie poinformowanie o zamiarze podjęcia uchwały przed jej podjęciem przez radę gminy. Powyższe rozstrzygniecie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że organy Gminy musiały spełnić dodatkowe, nie wskazane w ustawach wymogi, jeśli miały zamiar skorzystać z kompetencji wymienionej w tym przepisie, - art. 10 ust. 5a-5d u.d.p poprzez przyjęcie, że – w myśl odpowiedniego stosowania tych przepisów – podmiotami zobowiązanymi do ich stosowania były rada gminy i w wójt, - art. 91 u.s.g poprzez przyjecie, że uchwała rady Gminy jest sprzeczna z prawem, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że jej stanowisko w przedmiocie odpowiedniego zastosowania art. 10 ust. 5a-5d u.d.p różni się od tego, które przyjął Wojewoda. Skarżąca zaznaczyła, że częstokroć zastosowanie przez ustawodawcę sformułowania o "odpowiednim stosowaniu" powoduje rozbieżności interpretacyjne. W tym konkretnym przypadku organ stanowiący gminy interpretuje przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p nie w ten sam sposób, że następuje w nich zmiana adresatów (na radę gminy i wójta). Wymieniony w ustawie z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych nakaz odpowiedniego stosowania art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej należy – zdaniem Rady Gminy – rozumieć w ten sposób, że fakt podjęcia przez radę uchwały, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej aktualizuje dla organów powiatowych i wojewódzkich obowiązki, o których mowa w ust. 5a-5d. Gmina wskazała, że jej stanowisko polega na tym, że skorzystanie z kompetencji wymienionej w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej powoduje procedurę wskazaną w art. 10 ust. 5a-5d w taki sposób, jakby miało to miejsce przy zaktualizowaniu się normy z art. 10 ust. 5 u.d.p w jej nowym brzmieniu. Nadto Gmina wskazała, że organ nadzoru zarzucając podanie błędnej podstawy prawnej uchwały, najprawdopodobnie nie dostrzegł braku sformułowania "ze zm" po wymienieniu dziennika publikacyjnego u.d.p. Art. 10 ust. 5 tego aktu został wymieniony w treści sprzed wejścia w życie noweli z dnia 13 września 2013 r., jako, że właśnie na taką jego treść powołuje się art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Generalnie przyjąć należy, iż za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak M. Stahl, Z. Kmieciak, w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też wadliwą jego wykładnię, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z treścią, stanowiącego podstawę uchwały Rady Gminy Nr XV/66/15 z 28 września 2015 r., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio (ust. 2). Przepis art. 10 ust. 5a u.d.p stanowi, iż sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5b). Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5d). Wyrażony w art. 2 ust. 2 zd. 2 nakaz "odpowiedniego" stosowania przepisów (art. 10 ust. 5a-5d u.d.p) oznacza, że te konkretne przepisy prawa stosuje się wprost (bez żadnych modyfikacji), z modyfikacjami bądź w ogóle się ich nie stosuje. O zakresie odpowiedniego stosowania decyduje cel i specyfika regulacji, w ramach której dany przepis ma być stosowany odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie przepisy dotyczące informowania o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi (wojewódzkiej na powiatową i powiatowej na gminną) mają być odpowiednio stosowane w sytuacji podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii odcinka drogi gminnej, który zaliczony zostaje do kategorii drogi wojewódzkiej. Słusznie zatem organ nadzoru stwierdził, że Wójt Gminy o zamiarze podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej nr 3 kategorii drogi gminnej powinien był poinformować Zarząd Województwa na co najmniej na 30 dni przed podjęciem uchwały. Skoro organ tego nie uczynił, to tym samym przy podejmowaniu uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa - procedury podjęcia uchwały. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.