II SA/Go 11/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej O. S.A. z siedzibą w [...] kwotę [...] zł ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na konieczność zajęcia części pasa drogowego przy ul. [...], dz. nr [...] o powierzchni pobocza 571,00 m2 w celu usunięcia awarii ustalił dla O. S.A. w [...] (skarżąca) termin zajęcia od dnia [...] lipca 2024 r. do [...] lipca 2024 r. oraz określił warunki zajęcia pasa drogowego. Za zajęcie tego pasa drogowego organ ustalił opłatę w wysokości [...] zł zobowiązując skarżącą do uiszczenia jej w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 4,14, 14a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2024, poz. 320, dalej u.d.p.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz Uchwały nr XLIX.766.2021 Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych Miasta [...] (Dz. U. W. [...] poz. 2705 z dnia 15 grudnia 2021 r.), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.). 2. Od powyżej decyzji skarżąca złożyła w terminie odwołanie kwestionując wysokość naliczonej opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z usunięciem awarii i zarzucając naruszenie art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na czas wykonywania robót z wykorzystaniem stawki przekraczającej stawkę maksymalną przewidzianą w tym przepisie dla infrastruktury telekomunikacyjnej i tym samym ustalenie zawyżonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. 3. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium przedstawiło wynikający z decyzji organu I instancji, niespory stan faktyczny sprawy potwierdzając okoliczność, że zajecie pasa drogowego nastąpiło w celu usunięcia awarii przyłączy światłowodowych (naprawa i wymiana uszkodzonych przyłączy do budynków mieszkalnych). zasilającego. 3.1. Odnosząc się do kwestii spornej Kolegium przytoczyło treść przepisów art 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę , a wysokość tej opłaty ustala się zgodnie z ust. 4 , który stanowi, że - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Dalej, że zgodnie z art 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 publicznych pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. 3.2. Zdaniem Kolegium z przytoczonych przepisów wynika j, że regulacja dotycząca obiektów i urządzeń Infrastruktury telekomunikacyjnej związana jest z umieszczaniem ich w pasie drogowym. Natomiast w analizowanej sprawie chodzi o usunięcie awarii istniejącej już infrastruktury telekomunikacyjnej umieszczonej już w pasie drogowym), co nie jest czynnością związaną z umieszczaniem infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia 30 listopada 2021 r. nr XLIX.766.2021 ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała ta w pkt. 1f - za zajecie pasa drogowego dla wszystkich kategorii dróg w celu usunięcie awarii ustala stawkę opłaty w wysokości 10 zł za 1 m2 pasa drogowego. Zatem ustalona przez organ I instancji opłata za zajęcie pasa drogowego w celu usunięcia przyłącza światłowodowego została ustalona prawidłowo - jako iloczyn pow. (w m2) zajętego pasa drogowego, liczby dni i wskazanej stawki, co dało łączną kwotę określoną w decyzji organu I instancji. 4. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] O. S.A. w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 40 ust. 8 u.d.p. przez jego niezastosowanie i ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na czas wykonywania robót z wykorzystaniem stawki przekraczającej stawkę maksymalną przewidzianą w tym przepisie dla infrastruktury telekomunikacyjnej; 2) § 1 uchwały Nr XLIX Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2021 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych miasta [...] przez zastosowanie stawki z pkt 1 ppkt f tabeli; 3) § 1 tej uchwały przez niezastosowanie stawki z pkt 2 ppkt e tabeli, 4) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego np. do jakiej kategorii drogi publicznej należy ul. [...] w [...], ani tego które postanowienia uchwały mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2024 oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. 7. Zgodnie z wolą stron sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). 8. Kwestią sporną w sprawie jest przyjęta przez organy stawka za zajęcie pasa drogowego, gdyż strona skarżąca uważa, że opisanym wyżej stanie faktycznym powinna być to stawka preferencyjna wynikającą z art. 40 ust. 8 u.d.p., przewidziana dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. 9. Rozważany przepis określający maksymalne wysokości stawek, w sposób odrębny i uprzywilejowany reguluje stawki dla urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Brzmienie tego przepisu nie różnicuje ani też nie charakteryzuje przy pomocy dodatkowych kwalifikatorów tych urządzeń i obiektów, lecz odnosi się ogólnie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zatem już tylko z samej jego wykładni językowej wynika, że jego zakres zastosowania dotyczy wszystkich przewidzianych przez przepisy ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej z dowolnej uzasadnionej przyczyny związanej z ich budową, wykorzystaniem, konserwacją, remontem czy wymianą. Brak jest także stosownej podstawy, aby mógł to uczynić lokalny prawodawca, bowiem art. 40 ust. 8 u.d.p. nie przewiduje w tym zakresie jakiegokolwiek upoważnienia. Stanowisko to podzielane w podobnej sprawie rozstrzyganej przez tutejszy sąd (II SA/Go 10/25) jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1457/21 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2021 r., III SA/Łd 13/21). Stanowisko organu, zgodnie z którym przepis art. 40 ust. 8 dotyczy jedynie sytuacji umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie dotyczy prac związanych z umieszczoną już w pasie drogowym infrastrukturą telekomunikacyjną (czyli np. usunięcia awarii urządzenia telekomunikacyjnego) nie znajduje oparcia w stanie prawnym, gdyż ustawa nie rozróżnia takich sytuacji (lege non distinguente). Także argumenty funkcjonalne (wykładnia funkcjonalna) - publiczne i społeczne racje, które stały za wprowadzeniem do ustawy tej preferencji dla infrastruktury telekomunikacyjnej potwierdzają poprawność wykładni językowej. 10. Rację ma zatem skarżąca twierdząc, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego organ winien mieć na uwadze uprzywilejowaną pozycję obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych wynikającą z art. 40 ust. 8 u.d.p. oraz zgodnie z treścią obowiązującej uchwały Rady Miasta [...] z dnia 21 stycznia 2020 r. nr XVIII.400.2020 (zmienionej uchwałą z dnia 15 grudnia 2021 r., nr XLIX.766.2021) powinien ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego według stawek przewidzianych dla urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie według zasad ogólnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, podlegały uchyleniu (pkt I wyroku). O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.