II SA/Go 1108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr XXXV/196/13 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad ich usytuowania na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 i § 5 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. 1. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 roku XXXV/196/13 Rada Gminy ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad ich usytuowania na terenie gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod poz. 1933 i weszła w życie z dniem 20 września 2013 r. Stosownie do treści § 3 powyższej uchwały sprzedaż i spożywanie napojów alkoholowych może odbywać się wyłącznie w punktach sprzedaży zlokalizowanych poza miejscami określonymi w art. 14 i 16 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1356).Z kolei w myśl § 5 zezwolenia wydane w oparciu o akty prawa miejscowego obowiązujące przed wejściem w życie niniejszej uchwały, zachowują swoją ważność do końca okresu, na który zostały wydane. 2. Na powyższą uchwałę, w zakresie obejmującym jej § 3 i § 5, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 12 ust. 2 o wychowaniu w trzeźwości, poprzez ustalenie § 3, żesprzedaż i spożywanie napojów alkoholowych może odbywać się wyłącznie w punktach sprzedaży, zlokalizowanych poza miejscami określonymi w art. 14 i 16 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz ustalenie w przepisie § 5 reguł intertemporalnych, dotyczących obowiązywania zezwoleń wydanych w oparciu o akty prawa miejscowego, obowiązujące przed wejściem w życie uchwały, podczas gdy kompetencja do uregulowania tych kwestii na rzecz Rady Gminy nie została przewidziana w będącej podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały delegacji ustawowej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą. Zdaniem Prokuratora przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości dopuszcza, aby rada gminy określiła w drodze uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a więc ogólne i uniwersalne normy, których celem, jak wynika z art.12 ust. 4 tej ustawy, jest ograniczenie dostępności alkoholu. Przepis ten uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak i też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę.W aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Uchwała rady gminy nie może ograniczać się także do prostego odesłania do przepisów zawartych w ustawie.Akt prawa miejscowego powinien być kompletny treściowo i zrozumiały, tak by organy stosując jego zapisy przy wydawaniu stosownych aktów administracyjnych nie miały wątpliwości co do interpretacji jego zapisów. Z kolei ustalenie w § 5 reguł intertemporalnych, dotyczących obowiązywania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, istotnie narusza art.12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Kompetencja do uregulowania tych kwestii na rzecz Rady Gminy nie została przewidziana w będącej podstawą podjęcia, kwestionowanej uchwały delegacji ustawowej. Ponadto Prokurator zwrócił uwagę na powołanie w uchwale błędnej podstawy prawnej, tzn. art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym. 3. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości. W jej uzasadnieniu podniosła, że § 3 zaskarżonej uchwały nie odnosi się do art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, odnosi się on natomiast do art. 14 i 16 tej ustawy. Choć można uznać, że przepis ten, jako odwołujący się do zapisu ustawowego nie musi się znajdować w zapisach prawa miejscowego, ale jest to naruszenie jedynie Zasady Techniki Prawodawczej, czyli nieistotne naruszenie prawa. Nadto przepis art. 12.ust 2 ustawy powiązany jest z § 4 omawianej uchwały. Zdaniem organu niezrozumiałe jest dlaczego w uzasadnieniu skargi Prokuratora znalazło się twierdzenie, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej jak też innych obiektów, które rada gminy zasługuje na szczególną ochronę. Przepis art. 12ust. 2 nie zawiera takiej dyspozycji. Tak samo niezrozumiałe jest stwierdzenie Prokuratora Rejonowego, że uchwała rady gminy nie może się ograniczać do prostego odesłania do przepisów zawartych w ustawie. Organ podzielił natomiast pogląd Prokuratora Rejonowego, że art. 12, 14 i 16 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie dają podstaw do określenia zakończenia terminu ważności dotychczasowych zezwoleń. Przepis §5 ma charakter przejściowy i Zasady Techniki Prawodawczej wyraźnie nakazują regulację stanów prawnych istniejących w chwili wejścia w życie nowych przepisów, ale w tym wypadku podstawą prawną powinien być art. 95ust. 3 pkt 2 w związku z art. 9 ust 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ponieważ jednak, w ocenie organu nie zmienia to stanu faktycznego uchybienie ma charakter nieistotny. Organ podniósł również, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo wskazany organ administracji. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. 5. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101 i n.). 6. Przechodząc do oceny zakwestionowanych w skardze przepisów należy wskazać, że sąd podzielił stanowisko skarżącego prokuratora. Oba zaskarżone przepisy wykraczają poza ramy delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis ten ma charakter normy upoważniającej do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Przez zasady te należy rozumieć położenie punktów sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę. "Usytuowanie" to położenie, lokalizacja, umiejscowienie; natomiast umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmie względem czegoś. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może zatem dotyczyć innych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., II GSK 1200/12, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Nadto w judykaturze utrwalił się pogląd o konieczności unikania powtórzeń prawa ustawowego z racji niejasności interpretacyjnych, do których w konsekwencji takie powtórzenia prowadzą (por. wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09 oraz dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10). Wadliwa interpretacja przepisu § 3 uchwały w aspekcie normatywu ustawowego może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W szczególności może ono wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Takiego niebezpieczeństwa prawo miejscowe nie może generować, zaś to wyłącznie przepisy prawa ustawowego zawierają katalog miejsc i obiektów, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych(art. 14 ust. 1 do 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) oraz miejsca i obiekty, do których zabrania się wnoszenia napojów alkoholowych (art. 16 ust. 1 tej ustawy). 7. Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez ustalenie w § 5 reguły intertemporalnej w zakresie obowiązywania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Treść § 3 uchwały może być odczytywana w dwojaki sposób: normatywny albo nienormatywny. Jeśli intencją organu gminy było unormowanie skutków obowiązywania uchwały w stosunku do zezwoleń wydanych przed dniem jej wejścia w życie to regulacja taka przekracza delegację ustawową i stanowi niedozwoloną ingerencję w materię ustawową, odnoszącą się do skutków oraz dopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 oraz rozdziałach 12 i 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Przy normatywnym odczytywaniu rozważanego przepisu powstawałaby kolizja dotycząca choćby wdrażania trybów nadzwyczajnych w stosunku do zezwoleń wydanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Jeśli natomiast zaskarżony przepis wyraża jedynie pewną regułę płynącą z istoty ostatecznej decyzji administracyjnej jest on zbędny, gdyż nie ma charakteru normatywnego i to stanowi uchybienie zasadom opisanym w punkcie powyżej. Powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 95 ust. 3 pkt 2 i 9 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tak jak pozostałe, nie zawierają delegacji ustawowej do regulowania przez organ kwestii objętych § 5 uchwały. 8. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd w pkt I stwierdził nieważność § 3 i 5 zaskarżonej uchwały. W tym też zakresie znajdował zastosowanie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).