II SA/Go 1112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], którą nakazano J.G. rozbiórkę konstrukcji oporowej o długości 24,55m na granicy działek nr [...] przy ul. [...]. Powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1057/16. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wprawdzie nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego miał oparcie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy, to jednak wydane w sprawie decyzje administracyjne, których przedmiotem jest rozbiórka muru oporowego, nie załatwiają sprawy w sposób kompleksowy i całościowy. Jak wskazał Sąd w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego organ winien wskazać sposób realizacji nałożonego obowiązku, tak aby wykonanie obowiązku nie powodowało sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi oraz ewentualnych, nadmiernych i zbędnych szkód w mieniu. Rozbiórka obiektu budowlanego nie polega jedynie na demontażu poszczególnych jego części, ale zmierza też do usunięcia stanu zagrożenia, a zatem nie można dopuścić do sytuacji, w której rozbiórka obiektu, przeprowadzona w oparciu decyzję administracyjną, również doprowadza do stanu, w którym zagrożone jest bezpieczeństwo ludzi lub mienia. Nakładając określony obowiązek polegający na rozbiórce obiektu organ powinien określić w jaki sposób obowiązek ten powinien być wykonany, tak aby osiągnięty został cel podejmowanych działań, czyli usunięcie stanu zagrożenia. Sąd stwierdził, że skarżący słusznie podniósł, iż w stanie w jakim obecnie znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany czynności polegające jedynie na demontażu muru mogą doprowadzić do niekontrolowanego osuwania się ziemi, wraz z porosłą na niej roślinnością. Nadto z akt sprawy wynikało, że na murze umieszczone są elementy drewniane oraz metalowe, które nie stanowią własności skarżącego. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, oprócz nałożenia obowiązku rozbiórki muru oporowego, kierując się wiedzą oraz doświadczeniem z zakresu budownictwa, organ powinien również wskazać w jaki sposób obowiązek ten należy wykonać, zaś sposób realizacji obowiązku powinien uwzględniać odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane oraz zabezpieczać prawa stron postępowania. W toku dalszego postępowania, organ właściwy w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej jako u.p.b.) wydał w dniu [...] września 2017 r. postanowienie znak: [...], którym nałożył na J.G. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. ekspertyzy technicznej określającej sposób dokonania rozbiórki konstrukcji oporowej o długości całkowitej 24,55 m, usytuowanej na granicy działek nr [...]. W sentencji postanowienia organ określił, że żądana ekspertyza winna obejmować: a) opis techniczny oraz opis stanu technicznego rozpatrywanej konstrukcji oporowej, b) ustalenia umożliwiające odpowiedź, czy rozbiórka konstrukcji oporowej doprowadzi do niekontrolowanego osunięcia się gruntu wraz z posadowioną na nim roślinnością - poparte obliczeniami, które wejdą w skład ekspertyzy, c) propozycję wykonania niezbędnych zabezpieczeń, które należy zrealizować aby nie doszło do niekontrolowanego osunięcia się gruntu wraz z posadowioną na nim roślinnością - jeśli takie zabezpieczenia okażą się niezbędne - wraz ze wskazaniem materiałów, danych technicznych oraz sposobu wykonania tych zabezpieczeń, d) propozycję usunięcia drewnianego płotu wraz z warstwą pustaków znajdujących się w obrębie konstrukcji oporowej - tak aby wymienione elementy uległy jak najmniejszym uszkodzeniom. Jednocześnie organ określił obowiązek wykonania żądanej ekspertyzy technicznej przez osobę (lub osoby) dysponującą uprawnieniami w branży konstrukcyjno-budowlanej, odpowiednimi do jej zakresu, wpisaną na listę członków izby samorządu zawodowego. Ponadto określony został obowiązek dołączenia do opracowania kopii dokumentów potwierdzających posiadane uprawnienia oraz wpis na listę członków izby samorządu zawodowego. Uzasadniając wydanie powyższego postanowienia organ I instancji wskazał, że opracowania wymienione w art. 81c ust. 2 u.p.b., tj. oceny lub ekspertyzy techniczne występują jako dowody w sprawach utrzymania obiektów budowlanych, tzw. samowoli budowlanych i związanych z nimi postępowań legalizacyjnych, katastrof budowlanych, przy czym są dokumentami o dużym znaczeniu dowodowym, ponieważ są sporządzane przez osoby dysponujące odpowiednimi do ich zakresu uprawnieniami, wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie - ponoszące odpowiedzialność zawodową. Zdaniem PINB w przedmiotowej sprawie jedynie przedstawienie opracowania w formie żądanej ekspertyzy technicznej umożliwi określenie przez organ w decyzji kończącej postępowanie sposobu wykonania rozbiórki, tak aby zapewnić ochronę praw wszystkich stron w takim zakresie, o ile jest to możliwe w warunkach przedmiotowej sprawy. W szczególności zaś ekspertyza pozwoli na usunięcie wątpliwości, jakie powziął WSA w Gorzowie Wlkp. oraz prowadzący postępowanie PINB co do obecnego stanu muru oporowego oraz wpływu, jaki wywrze jego rozbiórka na działkę nr [...]. Ponadto przedstawienie ekspertyzy pozwoli na wyeliminowanie lub znaczne obniżenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zażalenie na postanowienie PINB złożył J.G., w którym wskazał, że mając na względzie treść art. 81c ust. 2 u.p.b. zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2017 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem żądana ekspertyza ma dotyczyć sposobu rozbiórki obiektu budowlanego a nie jego stanu technicznego. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., postanowieniem z [...] listopada 2017r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego – biorąc pod uwagę zalecenia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2017 r. - organ nie musi samodzielnie i osobiście poprzez swoich pracowników zbadać i określić sposób rozbiórki muru oporowego. W rezultacie, wbrew stanowisku skarżącego, nic nie stało na przeszkodzie, aby w omawianej sprawie, ze względu na rodzaj obiektu, organ dążył do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia korzystając z narzędzi dowodowych określonych stosownymi przepisami prawa. WINB nie podzielił tym samym zarzutów skarżącego w kwestii braku podstaw zastosowania art. 81c ust. 2 u.p.b. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył J.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: – naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, – naruszenie przepisu art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy uzasadnione było podjęcie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano stanowisko zakazujące dokonywania wykładni rozszerzającej art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków mających wymiar finansowy, a co za tym idzie nie może być nadużywany (por. np. wyroki NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II OSK 192/12, z dnia 13 września 2011 r., sygn. II OSK 1331/10). Podkreśla się przy tym, że żądając dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 213/08). Celem zatrudnienia w tych organach fachowców z zakresu budownictwa jest między innymi uniknięcie nadmiernego lub niecelowego powoływania biegłych, rzeczoznawców, prowadzenia dowodów z ekspertyz itp. wszędzie tam, gdzie organ we własnym zakresie jest w stanie dokonać prawidłowych ustaleń i ocen prawnych. Zapobiega to przede wszystkim nieuzasadnionym kosztom społecznym prowadzonych spraw. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z całą pewnością nie można uznać przedmiotowego muru oporowego za obiekt o skomplikowanej konstrukcji technicznej, co do którego pracownicy organu nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie określić czynności jakie należy przedsięwziąć w celu jego rozbiórki. Podkreślić należy, że ustawodawca wyposażając właściwe organy w uprawnienie do nałożenia na podmioty wskazane w art. 81c. ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia określonej ekspertyzy nie zamierzał przerzucić na stronę ciężaru dowodu w sprawie, ani zwolnić organu od dążenia we własnym zakresie do jej wyjaśnienia zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy ani rodzaj, ani stopień skomplikowania obiektu w postaci muru oporowego, nie zwalniały organu z obowiązku stosowania tych ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a żądanie przedstawienia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2, nie może służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych. W tej sytuacji faktycznej zobowiązanie skarżącego do przedłożenia ekspertyzy określonej w zaskarżonym postanowieniu nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie uzasadniały też wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazania zawarte w przywoływanym przez organy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Go 1057/16. Sąd wskazał tam bowiem jednoznacznie, że to organ kierując się wiedzą oraz doświadczeniem z zakresu budownictwa, powinien wskazać w jaki sposób obowiązek rozbiórki należy wykonać. Dlatego uznając, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa procesowego - art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez jego błędne zastosowanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (punkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.