II SA/Go 1117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. spółka z o.o. G (dalej jako skarżąca spółka) zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie legalności funkcjonowania obiektu handlowego wraz z wnioskiem o wszczęcie kontroli administracyjnej dotyczącymi rozpoczęcia działalności wielkopowierzchniowego obiektu handlowego M. Spółka wskazała, że powierzchnia sprzedażowa jest dwukrotnie większa niż dopuszczalna co jej zdaniem narusza obowiązujące na terenie miasta [...] przepisy prawa budowanego, które uniemożliwiają funkcjonowanie w tym miejscu obiektu handlowego o tak dużej powierzchni sprzedażowej. Zdaniem spółki rzeczywista powierzchnia sprzedaży przekracza dopuszczalną powierzchnię sprzedaży tego typu obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności funkcjonowania obiektu handlowego wielkopowierzchniowego M i przeprowadzenia kontroli w zakresie rzeczywistej powierzchni sprzedaży w/w obiektu handlowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. i art. 233 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ prowadzący postępowanie powinien dokładnie wyjaśnić treść żądania strony. Organ powinien wyjaśnić, czy skarżąca wnosi o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego na podstawie stosownych przepisów pr. bud. w ramach skargi na naruszenie praworządności, czy też domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie, dotyczącej legalności budowy i użytkowania wskazanego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektu handlowego M w zakresie precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży ww. obiektu handlowego o wielkości 997,4 m2. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. spółka wyjaśniła, że żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego M w zakresie precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży ww. obiektu handlowego o wielkości 997,4 m2. PINB stwierdził, że w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stwierdzającej wykonanie całej inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności inwestycji. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – dalej jako pr. bud). Ponadto organ nadzoru stwierdził, że ewentualne prowadzenie przez PINB czynności kontrolnych w odniesieniu do legalnie użytkowanego obiektu handlowego wielkopowierzchniowego może dotyczyć wyłącznie obowiązków w zakresie utrzymania obiektu w należytym stanie. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte przez organ lub na wniosek strony, lecz w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie jest stroną i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ odmówił wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] września 2017r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) spółka G sp. z o.o. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i art. 233 k.p.a. poprzez brak wszczęcia przez organ I instancji postępowania naprawczego z urzędu. Zdaniem spółki organ z urzędu powinien wszcząć postępowanie, aby upewnić się, że zostały spełnione wszelkie procedury i warunki formalne rozpoczęcia funkcjonowania spornego obiektu handlowego. W związku z tym, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobligowanie organu I instancji do wszczęcia postępowania kontrolnego, mającego na celu wyeliminowanie naruszeń prawa budowlanego. WINB postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, iż niedopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności inwestycji ze względu na wydanie (po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej budowy) decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. przez PINB udzielającej PHU O Spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego z dwoma wiatami na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] wykonanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. pozwolenia na budowę oraz zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w zakresie projektu budowlanego wydanych przez Starostwo Powiatowe. Zatem organ I instancji po otrzymaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego M zobowiązany był, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu prowadzenie przez PINB czynności kontrolnych może dotyczyć wyłącznie wypełnienia przez właściciela lub zarządcę obowiązków w zakresie utrzymania obiektu w należytym stanie. Stroną takiego postępowania może być właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, przy czym w tym stanie faktycznym skarżąca spółka nie jest żadnym z powyższych podmiotów. WINB podkreślił, że spełnienie żądania skarżącej spółki stanowiłoby naruszenie przepisów kompetencyjnych organów nadzoru budowlanego. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła G spółka z o.o. W skardze skarżąca spółka powieliła zarzuty oraz argumentację podniesioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi G sp. z o.o. jest postanowienie WINB z dnia [...] października 2017 r. które utrzymało w mocy postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektu handlowego M w zakresie precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży ww. obiektu handlowego o wielkości 997,4 m2. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Ustawodawca wprowadził w art. 61 § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2017 r., IV SA/Gl 785/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 568-569). Należy wskazać, że w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek skargi, pisma czy też wniosku, najistotniejszym elementem pozostaje jego ocena pod względem merytorycznym, a więc zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym. Kwestia, czy organ działa z urzędu, czy też zainspirowany pismem lub skargą obywatelską, nie ma znaczenia decydującego. Najistotniejsza jest bowiem kwestia stwierdzenia naruszenia normy prawa materialnego. Wskazać trzeba, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 pr. bud.). W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. (postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09, LEX nr 743275). Należy wskazać, że skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyjaśniła, że żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego M w zakresie precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży ww. obiektu budowlanego o wielkości o wielkości 997,4 m2. Zdaniem Sądu w odniesieniu do tak sformułowanego żądania organy obu instancji zasadnie postanowiły o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dla dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji i wydania decyzji istotne znaczenie ma zatem przedmiot złożonego wniosku. Jeżeli strona wyraźnie formułuje żądanie wszczęcia postępowania konkretyzując jego przedmiot, określa naruszenie przepisów prawa oraz wskazuje swój interes prawny, w takim przypadku organ powinien ocenić, czy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania a jeżeli uzna, iż brak jest takich przesłanek to wtedy należy skorzystać z przepisu art. 61a k.p.a. Aby wszcząć postępowanie administracyjne należy w pierwszej kolejności odszukać przepis prawa (normę prawną), która by mogła dotyczyć ustalonego stanu faktycznego, przedmiot sprawy. Zważyć trzeba, że z przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 pr. bud. jednoznacznie wynika, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 pr. bud., z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów tej ustawy obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów pr. bud. jednakże odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2015 r., II SA/Go 355/15, CBOSA). Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8). Istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. W takim przypadku niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności takiej inwestycji. W wyroku z dnia z 6 lipca 2007 r., II OSK 1014/06 (LEX nr 503491) NSA stwierdził, że za wadliwe należałoby uznać prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania pozwolenia na budowę przy istniejącej w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakończonej inwestycji, objętej tym pozwoleniem. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdyby w ich ocenie obiekt był w złym stanie technicznym. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, wiąże ona organy oraz sąd rozpoznający kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu (vide: wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, LEX nr 992654). Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest zatem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, z dnia 13 października 2015 r, II OSK 335/14, CBOSA). W okolicznościach sprawy zatem w dacie orzekania przez organy pozostawała w obrocie nie tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, ale też o pozwoleniu na użytkowanie. Należy podzielić zatem stanowisko organów, że nie są one uprawnione do "weryfikowania" wskazanej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę tego obiektu, powierzchni sprzedaży. Wszelkie podnoszone w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące kwestionowania zgodności z prawem oraz prawidłowości pozwolenia na budowę nie mogły odnieść skutku. Jak już wyżej wskazano organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do podważenia rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Aby zakwestionować legalność przeprowadzonych robót budowlanych, należałoby wcześniej doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego dla opisywanej inwestycji pozwolenia na budowę. To samo zastrzeżenie dotyczy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie opisywanej inwestycji. W ocenie Sądu dopóki powyższe decyzje pozostają w obrocie prawnym, stanowisko orzekających w sprawie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego jest zasadne i zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić. .