II SA/Go 114/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXIV/128/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, § 18 ust. 1. Rada (dalej: organ), powołując się na art. 35 ust. 1, ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.), podjęła [...] czerwca 2012 r., uchwałę nr XXIV/128/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Okręgowy (dalej: skarżący), zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g. przez: - przyjęcie w § 3 ust. 2 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu, - przyjęcie w § 4 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa sposób realizacji zadań sołectwa, - przyjęcie w § 5 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa, że rada sołecka jest organem sołectwa, - przyjęcie w § 9 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zakres działania zebrania wiejskiego, - przyjęcie w § 14 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zadania sołtysa, - nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 statutu sołectwa na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej, - określenie w § 17 statutu sołectwa zadań rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, § 18 ust. 1. Odpowiadając na skargę organ wskazał, iż nie kwestionuje wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 5 ust. 1 pkt 3 zaliczającego radę sołecką do organów sołectwa; § 16 ust. 2, przyjmującego, że sołtys przez przewodniczącym rady sołeckiej. Organ wniósł natomiast o oddalenie skargi w zakresie § 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 1 i § 17 statutu sołectwa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21 organ podkreślił, że nie można uznać za naruszenie art. 36 u.s.g., przyznania w § 14 ust. 1 pkt 4 statutu sołtysowi prawa do zwoływania i przewodniczenia radzie sołeckiej, a co za tym idzie wprowadzenia w § 18 ust. 1 statutu zapisu, że rada sołecka obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez sołtysa wsi. Ponadto, w ocenie organu, niezasadne jest stanowisko skarżącego, że w § 17 statutu bezzasadnie określono kompetencje rady sołeckiej. W przepisie tym określono jedynie przykładowe (katalog otwarty poprzez zastosowany zwrot "w szczególności") sposoby działania rady sołeckiej jako podmiotu wspomagającego działalność sołtysa. Oczywistym przy tym jest, że § 17 statutu należy interpretować w powiązaniu z § 15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W ocenie Sądu trafnie skarżący zakwestionował sformułowanie "w szczególności" zawarte w § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1 i § 14 ust. 1, określających odpowiednio zadania sołectwa, sposób realizacji tych zadań, zakres działania zebrania wiejskiego oraz zadania sołtysa. W powołanym art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4037/21, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3778/21, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 marca 2021 r., II SA/Go 120/21, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA, P. Chmielnicki /red./, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 3 akapit 3 i t. 4 akapit 2 do art. 35). Kolejny zarzut sformułował skarżący wobec § 5 ust. 1 pkt 3 statutu, który stanowi, że organem sołectwa jest rada sołecka. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Przepis § 16 ust. 2 statutu stanowi, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys. Zgodnie natomiast z treścią § 14 ust. 1 pkt 4 statutu do zadań sołtysa należy w szczególności zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej. Rada sołecka - zgodnie § 18 ust. 1 statutu - obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez sołtysa wsi. Odnosząc się do tych regulacji wskazać należy, że literalne brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie jest dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21, CBOSA). Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23, III OSK 557/23, CBOSA). W § 17 zaskarżonego statutu określono zadania rady sołeckiej. Podkreślenia zatem wymaga, że rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli żadnego organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest utworzona w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. W statucie sołectwa określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), nie zaś rady sołeckiej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, § 18 ust. 1. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, natomiast organ w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.