II SA/Go 116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu na zgłoszenie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E.S. od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budynku gospodarczego murowanego na działkach nr ewid. gr. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż w dniu 30 sierpnia 2013 r. E.S. wystąpił ze zgłoszeniem zamiaru zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego murowanego (bloczki betonowe, suporeks, cegła) o pow. użytkowej 23,80 m2 (długość 6,40 m z tego 4,10 x 3,50, 2,30 x 4,20) ocieplonego styropianem 8-10 cm plus klej, siatka, struktura malowanie, wysokość 2,20 na 2,00-2,10, kryty papą, odprowadzenie wody na stronę własnego ogrodu na działkach nr ew. gr. [...] zlokalizowanych w [...]. W zgłoszeniu inwestor podał termin rozpoczęcia robót: [...] września 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Starosta zobowiązał E.S. do uzupełnienia ww. zgłoszenia, w terminie do dnia 15 października 2013 r., poprzez złożenie: – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., albowiem w złożonym dokumencie nie wskazano dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w oświadczeniu inwestor powołuje się jedynie na KW [...], zawiadomienie KW [...], zawiadomienie KW[...], brak natomiast zgody współwłaściciela działek nr [...] na wykonywanie robót budowlanych na w/w nieruchomościach; – informacji z Urzędu Miejskiego czy nieruchomości, na których planowane jest przedsięwzięcie podlegają ochronie konserwatorskiej; – szkicu z usytuowaniem obiektu objętego zgłoszeniem (lub mapa sytuacyjno - wysokościowa do celów opiniodawczych) - na załączonej mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych nie wskazano charakterystycznych parametrów budynku gospodarczego, odległości budynku od granicy z działką sąsiednią z uwzględnieniem z §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wejścia do budynku; – szkice, rysunki i opis techniczny planowanego przedsięwzięcia wraz z informacją dotyczącą przeznaczenia budynku, sposobu powiązania budynku z gruntem, wyposażenia budynku w instalacje (np. elektryczną), wskazania spadku/spadków dachu, które powinny być opatrzone podpisem inwestora. W dniu 15 października 2013 r. E.S. w ramach uzupełnienia braków wyszczególnionych w ww. postanowieniu przedłożył: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza znak [...] z dnia [...] października 2013 r., zgoda Państwa T. na wykonanie budynku gospodarczego z dnia [...] lipca 2013 r., opis techniczny planowanego przedsięwzięcia, odpis zwykły księgi wieczystej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] z dnia [...] października 2013r, oraz odpis zwykły księgi wieczystej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] z dnia [...] października 2013 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] Starosta wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgłaszający nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., albowiem dokumentacja została uzupełniona w zakresie: przedłożenia informacji z Urzędu Miejskiego - pkt 2 ww. postanowienia, przedłożenia opisu technicznego uwzględniającego informację na temat: przeznaczenia budynku, sposobu powiązania budynku z gruntem, wyposażenia budynku w instalacje, wskazania spadku dachu - pkt 4 lit a, oraz podpisania przez inwestora szkicu i opisu technicznego - pkt 5 postanowienia. Natomiast inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku w pkt 3 postanowienia z dnia [...] września 2013 r. poprzez wskazanie wymaganych informacji na szkicu usytuowania obiektu, tj. odległości budynku od granicy z działką sąsiednią z uwzględnieniem z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz wejścia do budynku. W ramach uzupełnienia inwestor przedłożył jedynie zgodę z dnia [...] lipca 2013 r. Państwa T. na wykonanie budynku gospodarczego na granicy z działką stanowiącą ich własność. Ponadto zgłoszenie nie zostało uzupełnione w zakresie pkt 1 ww. postanowienia, albowiem inwestor przedłożył niekompletnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, co skutkuje brakiem złożenia oświadczenia zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. oraz w zakresie pkt 4 lit. b - inwestor nie przedłożył szkiców, rysunków (elewacje) budynku gospodarczego. W ramach uzupełnienia przedłożono jedynie rysunek budynku gospodarczego - "rzut z góry". Organ I instancji podkreślił, że zgłoszeniu podlega budowa budynków usytuowanych zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natmoiast usytuowanie budynków w odległościach innych niż określone w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich i wymaga objęcia ich obszarem oddziaływania obiektu, co pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego celem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas którego badana jest między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno - budowlanymi. Objęcie zaś nieruchomości sąsiedniej obszarem oddziaływania planowanego obiektu oraz zbadanie, czy zamierzona inwestycja spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich ma miejsce w postępowaniu administracyjnym w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast zgłoszenie robót budowlanych (budowy) nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Czynność zgłoszenia budowy jest w istocie składanym przez inwestora oświadczeniem woli (deklaracją zamiaru budowy), sformalizowanym ze względu na ustawowo określone wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona), wymaganym w określonych przypadkach ustawą przed rozpoczęciem budowy i zasadniczo skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., które organ potraktował jako odwołanie od decyzji Starosty, E.S. podniósł, że wniesiony sprzeciw jest bezprzedmiotowy i pozbawiony podstaw prawnych z uwagi na wcześniejsze uprawomocnienie się zgłoszenia budowlanego. Strona wskazała, że w związku z tym, że do dnia 29 września 2013 r. nie otrzymał sprzeciwu, to po upływie 30 dni, tj. w dniu 30 września 2013 r. przystąpił do robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Dopiero w dniu 8 października 2013 r., czyli już po uprawomocnieniu się zgłoszenia i wykonaniu części robót budowlanych odebrał postanowienie z dnia [...] września 2013 r. zobowiązujące do uzupełnienia złożonego zgłoszenia. Odwołujący podał również, że tylko ze względów grzecznościwoych przekazał organowi żądane dokumenty. Rozpoznając odwołanie E.S. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności Wojewoda podniósł, że sprzeciw w sprawie wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest zasadny, jednakże z przyczyn innych niż wskazane przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409) ustawodawca sformułował katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. takich, do których nie ma zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wylicza budowy i inne roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza rezygnacji z jakiejkolwiek regulacji administracyjnoprawnej. Roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymienione w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego można rozpocząć po ich zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli organ ten nie wniesie sprzeciwu w terminie 30 dni od daty wpływu zgłoszenia - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i w tym terminie organ obowiązany jest ocenić kompletność zgłoszenia oraz jego zgodność z przepisami. W ocenie Wojewody przyjęcie poglądu wyrażonego w treści odwołania wiązałoby się z niebezpieczeństwem dla porządku prawnego, w postaci możliwości unikania przez inwestora odebrania przesyłki pocztowej. Gdyby bowiem przyjąć, iż w ciągu trzydziestodniowego terminu organ administracji architektoniczno-budowlanej winien doręczyć decyzję o sprzeciwie, to w sytuacji, gdyby organ wydał i wysłał decyzję np. po czternastym dniu, adresat mógłby uniknąć odebrania pisma, a wówczas swoim działaniem uniemożliwiłby skuteczne złożenie sprzeciwu. Konkludując Wojewoda podkreślił, że organ sprzeciw zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki zatem nie upłynie wskazany termin, dopóty organowi administracji architektoniczno- budowlanej przysługują kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Kompetencji tej organ nie traci również na skutek rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych przed upływem tego terminu. W przedmiotowej sprawie, przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego Starosta, postanowieniem wydanym w oparciu o art. 30 ust. 2 omawianej ustawy, zobowiązał E.S. do uzupełnienia zgłoszenia. Zatem 30-dniowy termin przewidziany na rozpatrzenie zgłoszenia został przerwany w dniu [...] września 2013 r., tj. w dniu wydania postanowienia znak: [...]. Jednakże z treści odwołania wynika, że zgłaszający rozpoczął wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem w dniu [...] września 2013 r. i budowa przedmiotowego budynku w dniu doręczenia ww. postanowienia Starosty była już w znacznej części zrealizowana. W ocenie Wojewody ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wykonane zostały przed upływem 30-dniowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, jest podstawą do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na to, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ zauważył jednocześnie, że znaczenia dla dokonanej oceny nie ma to, czy obiekt objęty zgłoszeniem został wykonany w całości, czy tylko w części, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowa decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez E.S., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi E.S. zarzucił Wojewodzie, że nie rozpatrzył i nie odniósł się do całości sprawy w zakresie złożonej dokumentacji, a jedynie zajął się terminem upływu 30 dni, który w ocenie skarżącego został przedłużony do 45 dni. Skarżący podkreślił, że przedłożył wszystkie żądane dokumenty i informacje, które zostały całkowicie pominięte przez Wojewodę przy rozpatrywaniu sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 się 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270), nazywana dalej jako p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż organy I i II instancji nie naruszyły przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiot skargi w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], który wniósł w niej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budynku gospodarczego murowanego na działkach nr ewid. gr. [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, dalej zwanej ustawą). Ustawa reguluje zagadnienie pozwolenia na budowę, którego uzyskanie jest niezbędne w przypadkach robót budowlanych nie wymienionych w katalogu zamkniętym określonym w art. 29 ustawy. Z kolei instytucja zgłoszenia stanowi substytut pozwolenia na budowę, czyli zgłoszenie stanowi wniosek swego rodzaju o pozwolenie na budowę i milczącą akceptację organu na zgłoszone zamierzenie budowlane. Zgłoszenie dotyczy enumeratywnie wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy przypadków. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy zgłoszenia, o którym mowa, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że termin określony w cyt. art. 30 ust. 5 ustawy jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że w przypadku braku sprzeciwu organu budowlanego, z upływem tego terminu, inwestor uzyskuje uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, która polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do strony czynności organu administracji. Upływ omawianego terminu wywołuje też skutek procesowy, albowiem powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru przystąpienia do rozpoczęcia robót budowlanych. Podkreślić należy, iż dopiero brak wniesienia sprzeciwu uprawnia zgłaszającego do podjęcia robót budowlanych. Ustawodawca przewidział 30 dniowy termin dla uproszczonego postępowania sui generis pozwolenia na budowę jako wyczekiwanie przed podjęciem robót budowlanych. Zauważyć należy, iż sprzeciw winien być doręczony na piśmie jako że jest to decyzja administracyjna. Za trafny i zgodny z obowiązującym prawem należy uznać stanowisko organu I instancji, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Takie stanowisko wielokrotnie zajmowały zarówno wojewódzkie sądy administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. II OSK 574/08, II OSK 173/11, II OSK 2042/06, II OSK 1147/12,II OSK 884/12). Konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienia sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty z jaką termin ten uważa się za zachowany, należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 kpa. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby termin trzydziestodniowy i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej korespondencji. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż organ wydał i nadał w urzędzie pocztowym postanowienie o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia z zachowaniem 30 dniowego terminu, 30 sierpnia 2013 r. - data wpływu zgłoszenia do organu i 24 września 2013 r. - data nadania postanowienia w urzędzie pocztowym w/w postanowienia. Zauważyć należy, że sposób obliczania terminu pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu do podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie ustawodawca w art. 30 ust. 5 ustawy nakazał składającemu zgłoszenie wstrzymanie się od podjęcia robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem do czasu upływu 30 dniowego terminu przewidzianego dla złożenia sprzeciwu. Skarżący zatem winien odczekać 30 dni plus kilka dni na ewentualne doręczenie sprzeciwu, o ile w ostatnim dniu organ podjąłby taką decyzję, bądź zasięgnąć informacji w starostwie o sposobie załatwienia zgłoszenia, a w szczególności czy organ wysłał sprzeciw bądź postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia. Przystąpienie do wykonywania robót budowlanych w tym przedmiocie przed w/w terminem z mocy art.30 ust. 5 ustawy w związku z ust. 6 pkt. 2 ustawy skutkuje wniesieniem sprzeciwu. Okoliczność przystąpienia do robót budowlanych w niniejszej sprawie potwierdził sam skarżący w swoim odwołaniu, a także w skardze skierowanej do Sądu. Miało to miejsce w dniu 29 września 2013r., przed doręczeniem postanowienia, które nastąpiło 8 października 2013 r. W ocenie Sądu trafnie zatem organ II instancji przyjął, iż decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu jest zgodna z prawem. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż Sąd działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.