II SA/Go 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P.Ł. na czynność Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przygotowania i udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezskuteczność czynności, II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego P.Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nakazuje ściągnąć od Burmistrza na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. W dniu 14 marca 2016r. P.Ł. złożył w Urzędzie Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kserokopii delegacji służbowych Burmistrza Miasta za okres od 3 czerwca 2013 r. do 14 marca 2016 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci kserokopii delegacji służbowych Burmistrza Miasta, D.M. wraz z rozliczeniem za okres od 3 czerwca 2013 r. do 14 marca 2016 r. i umorzyło postępowanie administracyjne. Jednocześnie w pkt drugim nakazało Burmistrzowi Miasta udostępnienie wnioskowanej informacji w terminie do 31 sierpnia 2017 r. Działając w oparciu o powyższą decyzję Burmistrz Miasta pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] poinformował wnioskodawcę o obowiązku uiszczenia opłaty w kwocie 724,60 zł za udostępnienie informacji publicznej w żądanym przez stronę zakresie. Organ wskazał, iż koszt wykonania jednostronnej kserokopii w formacie A4 wyniósł 30 groszy, a wykonanie dwustronnej kserokopii w formacie A4 wyniósł 50 groszy. Wobec sporządzenia 98 kserokopii jednostronnych w formacie A4 oraz dwóch kserokopii dwustronnych w formacie A4, całkowity koszt wyniósł 49,60 złotych. Ponadto organ do kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej doliczył również 25 godzin pracy urzędników oddelegowanych do realizacji wniosku w ramach dodatkowych obowiązków wykonywanych w ramach obowiązku pracy, podając przy tym, iż godzinowa stawka ww. pracowników Urzędu Miasta wynosi 27 złotych brutto, co w kontekście czasu potrzebnego do realizacji wniosku stanowiło kwotę 675 złotych. Zatem całkowity koszt przygotowania informacji publicznej i jej udostępnienia we wskazanej we wniosku formie wyniósł 724,60 złotych. Organ zaznaczył, że wydanie wnioskowanych dokumentów jest uwarunkowane od dokonania powyższej opłaty. Wnioskodawca nie zgłosił zastrzeżeń wobec powyższych wyliczeń i w dniu 21 grudnia 2017 r. dokonał wpłaty na rachunek Urzędu Miasta. W dniu 4 stycznia 2018 r. organ udostępnił wnioskowane dokumenty. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. P.Ł. reprezentowany przez radcę prawnego A.J. złożył skargę na czynność Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przygotowania i udostępnienia informacji publicznej w łącznej kwocie 724,60 zł. Zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.) – poprzez jego bezzasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, polegające na przyjęciu przez organ, iż w wyniku przygotowania i udostępnienia informacji publicznej powstały dodatkowe koszty w łącznej kwocie 724,60 zł. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r., zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności w przedmiocie ustalenia kosztów przygotowania i udostępnienia informacji publicznej w kwocie 724,60 zł – w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może z tym obowiązkiem wiązać uprawnienia do uzyskiwania zysku rozumianego jako "wynagrodzenie za usługę". U.d.i.p. pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego organ jest zobowiązany do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem poniesione zostały dodatkowe koszty. Z pisma organu z dnia [...] grudnia 2017 r. nie wynika, aby naliczona kwota za wydanie kserokopii stanowiła rzeczywisty koszt ich sporządzenia. Powołując się na orzecznictwo pełnomocnik skarżącego wskazał, że koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty te nie mogą obejmować wszelkich kosztów, jakie poniesie organ, ale tylko te dodatkowe, poniesione faktycznie, indywidualnie ustalone. Pełnomocnik zaznaczył, że Burmistrz Miasta w żaden sposób nie wykazał, iż w wyniku udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej zostały poniesione dodatkowe koszty w łącznej kwocie 724,6 zł. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przygotowanie informacji przetworzonej we wskazanej formie wiązało się z koniecznością zlecenia wykonania tej czynności pracownikowi, który w tym czasie nie mógł wykonywać swoich obowiązków wynikających z umowy o pracę. W związku z oddelegowaniem pracownika do realizacji wniosku Urząd Miasta poniósł koszt, który pobrał od wnioskodawcy w formie opłaty. Zdaniem organu skrupulatnie wykazano w jaki sposób żądana opłata została wyliczona, co zostało zaakceptowane przez wnioskodawcę bez żadnych uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje również inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju czynność została zaskarżona w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z ust. 2 art. 15 ustawy, podmiot, o którym mowa w ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy. Nakłada bowiem na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Czynność ta może być określona przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz – jak to już wyżej wyjaśniono - czynność z zakresu administracji publicznej, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy u.d.i.p. Z przepisów tych wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji (zob. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 2139/2013, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z uwagi, iż żaden przepis szczególny nie przewiduje środka zaskarżenia od aktu (czynność) polegającego na ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, a przedmiotowo skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma zawierającego wyliczenie kosztów za udostepnienie informacji publicznej, uznać należy, iż zachowano termin określony w powołanym art. 53 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych przez organ kosztów udostępnienia informacji (wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2018 r., II SA/Łd 937/17, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z tego powodu, iż organ nie wykazał rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Zdaniem Sądu ustalenie opłaty w wysokości 49,60 zł za wykonanie kserokopii 100 stron dokumentów nie może zostać uznane za wystarczająco skonkretyzowane i indywidualne, gdyż przedmiotowa opłata ma być równa poniesionym kosztom. Ustalenie to nie odwołuje się do żadnych konkretnych czynników, które mogłyby mieć wpływ na wysokość tej opłaty, jak choćby koszt zużytych środków technicznych (papier, toner). Dlatego odesłanie do cen obowiązujących w punktach usługowych ma terenie miasta nie może być uznane za prawidłowe. Opłata ta ma być przecież równa poniesionym kosztom. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika jedynie możliwość wymierzenia opłaty, a nie obowiązek jej ustalenia, czyli obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, tj. "poniesienia dodatkowych kosztów" (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2017 r., II SA/Op 435/17, CBOSA). W ocenie Sądu również przedstawiony przez organ koszt pracy pracowników oddelegowanych do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (675 zł) nie został wyliczony w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że organ w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie może przerzucić na wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej normalnie ponoszonych kosztów wynagrodzenia zatrudnionych przez siebie pracowników. W przepisie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. brak jest podstawy do dokonania takiego obciążenia, bowiem przepis ten mówi o przypadku poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Obciążenie opłatą za koszty pracy może zatem nastąpić jedynie w przypadku gdy są to koszty wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu – koszty pracy dodatkowej, wykonywanej poza normalnym zakresem czasu pracy. Ponadto, pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, CBOSA). Z pisma organu z dnia [...] grudnia 2017 r. nie wynika, czy wykonane czynności związanych z przygotowaniem żądanej informacji publicznej zostały wykonane przez pracowników w godzinach nadliczbowych i czy z tego tytułu otrzymali dodatkowe wynagrodzenie. Organ powinien wskazać wynagrodzenie pracownika faktycznie oddelegowanego do przygotowania informacji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 372/17, CBOSA). W niniejszej sprawie organ nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów. Przesłanką ustalenia dodatkowych kosztów udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie może być także okoliczność znacznego wpływu takich wniosków do organu. Zaznaczyć należy, iż praca pracownika podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a do takich zalicza się organy jednostek samorządu terytorialnego, związana z udostępnieniem informacji, najczęściej nie stanowi kosztu "dodatkowego", lecz jest zwykłym kosztem realizacji ustawowego obowiązku. Podmioty te muszą uwzględniać konieczność takiej organizacji funkcjonowania swoich jednostek pomocniczych, aby zapewnić właściwą realizację tego obowiązku. Problemy w funkcjonowaniu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie powinny ograniczać lub utrudniać dostępu do wynikającego z Konstytucji RP i ustawy prawa do uzyskiwania informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Po 864/17, CBOSA). W konsekwencji należy stwierdzić, iż organ nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek rzeczywiste dodatkowe koszty w związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd uznał, iż wskazane w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wykazane zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: - uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, - wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zgodnie z przywołanym art. 223 § 2 p.p.s.a., jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Z uwagi na uwzględnienie skargi, skarżącemu (w razie uiszczenia przez niego wpisu sądowego) przysługiwałby w myśl art. 200 p.p.s.a. zwrot od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis od skargi w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa wynosi 200 zł. W tej sytuacji z uwagi na wcześniejsze częściowe uiszczenie wpisu (100 zł) przez skarżącego, należało stosownie do art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazać ściągnąć od organu nieuiszczony wpis od skargi (pkt III wyroku).