II SA/Go 124/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Ł. T. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], po rozpoznaniu odwołania B. R. Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...], ustalającej dla Ł. T. (inwestor wnoszący sprzeciw w niniejszej sprawie) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo- usługowych, w tym jeden z funkcją mieszkalną towarzyszącą wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid, na działce nr ewid. [...] z obrębu — "[...]" przy ul. [...] w [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowipierwszej instancji 1.1. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, obejmujący także wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2024 r. złożone od niej odwołanie i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2024 r. Następnie przytoczyło w całości treść podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2024 r. i zawarte w niej ustalenia dotyczące inwestycji oraz ustalone w decyzji warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (k. 4 akt, s. 1 do 8 decyzji). Następnie Kolegium przedstawiło treść odwołania wniesionego od tej decyzji przez uczestniczkę postępowania administracyjnego - B. R. Ł. (k. 4 akt, s. 8 do 10 decyzji). 1.2. W rozważaniach Kolegium przytoczyło przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p") podkreślając, że do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obejmującym zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688), przy czym, zgodnie z art. 59 ust. 2 ww. ustawy "do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia 24 września 2023r. (tj. od dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej, że stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też, w niniejszej sprawie znajdują zdaniem Kolegium zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2023 r. nr 164 poz. 1588 ze zm.). Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1,art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p. i podało opis inwestycji pochodzący z wniosku inwestora z dnia [...] października 2023 r. Ł. T. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, który dotyczył budowy dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z funkcją mieszkalną towarzyszącą oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] położonych w [...] Dalej Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] lipca 2024 r. (wniesionym już po wydaniu kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r.) inwestor wniósł o ograniczenie inwestycji do działki nr ewid. [...], a w konsekwencji dalsze procedowanie sprawy o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie jednej działki o nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...] W tym zakresie Kolegium podniosło, że mimo modyfikacji wniosku inwestor nie przedłożył zaktualizowanej mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (brak jest mapy przy piśmie modyfikującym wniosek), przedkładając jedynie projekt zagospodarowania terenu działki nr [...]. Brak ten powinien zostać przez inwestora uzupełniony, tak aby wniosek odpowiadał wszystkim wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. 1.3. Odnosząc się szczegółowo do kolejnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, w kontekście zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2024 r. Kolegium podniosło, że wydana decyzja spełnia wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednakże zdaniem Kolegium organ I instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie określił szerokość frontu terenu wskazując, że wyznacza się front terenu od strony ul. [...] (dz. nr [...]), z której odbywa się główny wjazd na działkę i który wynosi 73 m. W tym też zakresie Kolegium przytoczyło swoje stanowisko z poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2024 r. (k. 4 akt, s. 14-15 decyzji). Dalej Kolegium wskazało, że wobec modyfikacji wniosku przez inwestora, poprzez ograniczenie terenu inwestycyjnego do działki o nr ewid. [...], zmianie uległ też wyznaczony w sprawie front terenu. Jednakże, organ I instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił w uzasadnieniu w jaki sposób została wyznaczona jego szerokość, a w szczególności, czy front ten stanowi granicę działki inwestycyjnej z działką od strony ul. [...] na całej długości ich przylegania, czy też wyłącznie na jakiejś ich części, a także nie uzasadnił zasadności przyjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium powyższe budzi wątpliwości również w kontekście oznaczenia przez inwestora głównego wjazdu na teren działki tir ew/id. [...], co zostało uwidocznione na projekcie zagospodarowania terenu działki nr [...] przedłożonym w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiony na tym projekcie wjazd nie pokrywa się z granicą działki objętej wnioskiem z działką nr [...] na całej jej długości, co także rodzi wątpliwości Kolegium odnoszące się do sposobu określenia przez organ szerokości frontu terenu (k. 4 akt, s. 14-15 decyzji). Następnie Kolegium odniosło się do zachowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Po jej charakterystyce i opisie ustaleń organu I instancji Kolegium wskazało, że w jego ocenie planowana inwestycja stanowi kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji handlowo-usługowej, a także uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, co pozwala na stwierdzenie ziszczenia się zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, a w konsekwencji na przystąpienie do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy (k. 4 akt, s. 15-17decyzji). Przyjęło, że w sprawie zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji linia zabudowy (k. 4 akt, s. 17-18 decyzji). Kolegium wyraziło jednak zastrzeżenia dotyczące przyjętego przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznaczono w ten sposób, że nie może on przekroczyć 29,5%. Zdaniem Kolegium w sytuacji, gdy średnia wielkość tego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 15,7 %, organ I instancji, który od niego odstąpił powinien to uzasadnić przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czego nie dopełniono. Kolegium zwróciło uwagę na to, że z analizy urbanistycznej, jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wskaźnik zabudowy działki nr [...] stanowił w istocie wyłączną podstawę ustalenia tego parametru dla planowanej inwestycji. Organ I instancji nie odniósł się jednak do innych wielkości i specyfiki zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym w sposób, którym pozwalałby na zastosowanie odstępstwa z § 5 ust. 2 rozporządzenia. W tym zakresie Kolegium powołało się stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2023 r. w sprawie II OSK 1781/21, które dotyczyło warunków zabudowy wcześniejszej i podobnej inwestycji na tym samy terenie (k. 4 akt, s. 18-20 decyzji). Kolejnym elementem zakwestionowanym przez Kolegium była przyjęta przez organ I instancji szerokość elewacji frontowej – 32 m. Jak wskazano średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 14,1 m, jednak organ I instancji wyznaczając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę głównie zabudowę znajdującą się wzdłuż ulicy [...], w szczególności budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z usługami i funkcją biurową znajdujący się na działce nr ewid. [...] z szerokością elewacji frontowej 32,2m, Zdaniem Kolegium organ I instancji nie uzasadnił należycie zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Nie powołał się na żadną istotną argumentację, poza przytoczeniem najwyższego wskaźnika szerokości elewacji frontowej stwierdzonego na działce nr ewid. [...]. Organ I instancji powinien odnieść się zatem odnieść do powyższych kwestii w toku ponownego rozpoznawania sprawy, uzasadniając wyczerpująco — na podstawie danych zawartych w analizie urbanistycznej — sposób wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, a w szczególności zastosowanie odstępstwa z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r. Jak podkreślono na okoliczności te zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r., II SA/Go 852/20, dotyczącym poprzednio złożonego wniosku o warunki zabudowy na tym samym terenie (k. 4 akt, s. 20-22 decyzji). Kolegium uznało natomiast, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że wyznaczona do 6,5 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tzn. linii gzymsu (attyki) lub okapu stanowi kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania w zakresie kontynuacji funkcji i gabarytów w obszarze objętym analizą. Podobnie zaaprobowano ustalone przez organ I instancji wskaźniki dotyczące geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów- występujących na obszarze analizowanym(k. 4 akt, s. 22-23 decyzji). Odnosząc się do innych wymogów Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zdnia [...] października 2023 r. numer [...] dotyczące wydania zapewniania dostaw energii elektrycznej dla obiektu 2 budynków handlowo-usługowych z funkcją mieszkalną zlokalizowanego w miejscowości [...] ul. [...] dz. nr [...]. Z przedmiotowego pisma wynika, że termin ważności zapewnienia wynosi 12 miesięcy, licząc od daty- wystawienia, a zatem w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji powinien wezwać do inwestora do przedłożenia aktualnego zapewnienia. 1.4. Podsumowując rozważania Kolegium przytoczyło treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") i stwierdziło, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej wobec braku wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, czym z kolei organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Kolegium, wykazane w zaskarżonej decyzji uchybienia, z uwagi na ich charakter i ilość nie mogłyby być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności konieczne będzie ponowne dokonanie ustaleń dotyczących frontu terenu, jak również istotnych parametrów wnioskowanej inwestycji, takich jak wskaźnik powierzchni zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej. Ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. 2. W sprzeciwie, wniesionym z zachowaniem terminu, od tej decyzji pełnomocnik inwestora zaskarżył ją w całości wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku naruszenia przez organ administracji I instancji przepisów postępowania, którego skutkiem było nie wyjaśnienie zakresu sprawy administracyjnej istotnego dla jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Wskazano, że w ocenie skarżącego brak jest przeciwwskazań do potwierdzenia przez organ II instancji prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji frontu terenu, w ramach postępowania odwoławczego. Wskazany przez organ II instancji konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych nie był na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, ażeby uzasadnić wydanie kolejny raz decyzji kasatoryjnej. Zdaniem skarżącego organ II instancji winien był wydać w sprawie decyzję merytoryczną, skoro potwierdził prawidłowość ustalonych przez organ I instancji parametrów dla nowej zabudowy. Wydanie decyzji kasatoryjnej w przedmiotowej sprawie nie tylko narusza zasadę dwuinstancyjności, ale powoduje niepotrzebne wydłużenie postępowania, utrzymujące niepewność prawną strony oraz narażając ją na ponoszenie strat finansowych związanych ze wstrzymaniem rozpoczęcia inwestycji. 3. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądówadministracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. 5. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. 6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. 7. Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kolejne nowelizacje k.p.a. jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjnyi merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. 8. Należy też podkreślić, ze zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym nie ma bezpośredniego oparcia w Konstytucji. Doktryna ta pochodzi z czasu, gdy nie było sądowej kontroli administracji. Po ukonstytuowaniu się dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego zasady dwuinstancyjności. Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4). 9. Mając na względzie powyższe argumenty stwierdzić należy, że w kontrolowanej przez sąd na skutek wniesienia sprzeciwu sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. W sprawie zachodziły natomiast podstawy do zastosowania tej reformacyjnej funkcji przez organ odwoławczy. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2023 r., I OSK 433/22). Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny w ramach rozpatrywania sprzeciwu) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że Kolegium dokonując oceny ustaleń i kwalifikacji materialnoprawnej krytycznie oceniło przyjęte przez organ I instancji, opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia - wskaźniki dotyczące szerokości frontu terenu, powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej. W każdym przypadku chodziło o to, że Kolegium dostrzegło, iż wskaźniki te odbiegają istotnie od średnich wielkości w analizowanym terenie i bazują na wskaźnikach najwyższych w całej analizie. Kolegium zarzuciło tu organowi I instancji nieprzekonywujące lub niewystarczające uzasadnianie odstępstwa od średniej, formułując zastrzeżenia, ale nie wyrażając własnej oceny. W istocie chodziłoby zatem o uzupełnienie argumentacji, a nie faktów, czego wymaga art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, co wymaga faktycznie uzupełnienia sprowadza się do zaktualizowania mapy zasadniczej po zmianie wniosku oraz przedłożenia aktualnego oświadczenie operatora dotyczącego zapewniania dostaw energii elektrycznej. To zaś bez trudu może być uzupełnione na etapie odwoławczym. 10. Nie ma zatem przeszkód, by wszystkie kwestionowane przez Kolegium elementy mogły zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Ewentualne uzupełnienie prowadzonego postępowania leży też w pełnym zakresie kompetencji organu odwoławczego, który, jeśli uzna to za potrzebne, może zlecić przeprowadzenie określonych czynności przez organ I instancji (art. 136 § 2 zd. 2 k.p.a.). Jeśli zaś chodzi ocenę prawnomaterialną i dotyczące jej argumenty, to taki obowiązek spoczywa na Kolegium jako organie - merytorycznie, a nie kasacyjnie rozstrzygającym sprawę. Podkreślić też należy, że decyzja organu I instancji została wydana już po uchyleniu przez organ odwoławczy uprzednio wydanej decyzji. Z treści zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że Kolegium zarzuca organowi I instancji nierealizowanie jego zaleceń. Trudno zatem bronić sensu kolejnej decyzji kasacyjnej, która kolejny raz może być niezrealizowana w kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie. 11. Z tych względów sprzeciw należało uznać za uzasadniony, gdyż zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).