II SA/Go 13/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r wydaną z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania K. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2021 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 e zm., dalej jako u.ś.r.) wnioskowanego na męża A. P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, przy czym zakres tej opieki wymusza taką rezygnację. Mimo tego organ uznał, iż brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność A. P. powstała w wieku powyżej 25 roku życia. Od powyższej decyzji strona w dniu [...] lipca 2024 r. wniosła odwołanie (odwołanie doręczone osobiście) do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dowód: prezentata organu na odwołaniu). W odwołaniu strona podała, iż odwołuje się od decyzji z dnia [...] lipca 2024 r. odebranej [...].09.2024, podnosząc, że jej mąż potrzebuje stałej opieki. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 39, art. 40, art. 42, art. 46, art. 127 § 1, art. 129 § 1 i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] została doręczona w dniu [...] lipca 2024 r. (dowód: potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy podpisane osobiście przez A. P.). Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni. Decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2024 r. zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Odwołanie wniesione po terminie jest czynnością prawnie nieskuteczną. Nadto w myśl art. 57 § 5 pkt 2 kpa - termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Jak wynika z akt sprawy - odwołanie strony od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2024 r. wpłynęło (zostało osobiście doręczone przez odwołującą) do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] lipca 2024 r. (dowód: prezentata organu na odwołaniu), tym samym odwołanie strony zostało złożone z przekroczeniem ustawowego terminu. Termin do wniesienia odwołania od wyżej wymienionej decyzji organu I instancji rozpoczął bowiem bieg w dniu [...] lipca 2024 r. i upłynął w dniu [...] lipca 2024 r. Przy czym w świetle art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Strona nie zwróciła się do organu administracyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym zarzuty strony skarżącej dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia nie podlegają rozpatrzeniu, ponieważ uchybienie terminu do wniesienia odwołania, powoduje bezskuteczność odwołania. Na powyższe postanowienie K. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. podnosząc, iż jej mąż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Dodała, iż do jej miejscowości nie dojeżdżają autobusy, nie ma prawa jazdy i trudno jej dotrzeć do [...], a do jej mężowi nasiliły się napady epileptyczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło w rozpoznawanej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2024 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2024 r., która odmówiono skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowiły przepisy art. 127 § 1, art. 129 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na gruncie przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2024r. przyjmując, że decyzja organu I instancji została skutecznie i prawidłowo doręczona stronie w dniu [...] lipca 2024 r. Według tego termin do wniesienia odwołania, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, upływał w dniu [...] lipca 2024 r., a tymczasem odwołanie złożone zostało przez skarżącą do SKO za pośrednictwem organu I instancji w dniu [...] lipca 2024 r. (odwołanie złożone osobiście w siedzibie organu), co skutkowało uznaniem przez Kolegium, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu jednak dowód tj. potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] lipca 2024 r. (k. 19 akt administracyjnych), na którym organ odwoławczy oparł zaskarżone rozstrzygnięcie, budzi istotne wątpliwości, uniemożliwiając stwierdzenie w sposób jednoznaczny wystąpienia skutków określonych w art. 134 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, iż organ administracji publicznej doręcza pisma (w tym także decyzję) za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma (a więc i decyzje) doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Zgodnie zaś z art. 43 k.p.a. - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W tym celu należy wyjaśnić zasady "używania" potwierdzeń nadania przesyłek przez wyznaczonego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne. Otóż w myśl art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1640 ze zm.) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez operatora wyznaczonego oraz wydruk potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pobrane samodzielnie z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego służącego do nadawania rejestrowanych przesyłek pocztowych lub przekazów pocztowych mają moc dokumentów urzędowych. Przez potwierdzenie nadania należy również rozumieć potwierdzenie odbioru. Zasady wykonywania usług pocztowych, w tym warunki przyjmowania i doręczania przesyłek pocztowych określa natomiast regulamin świadczenia usług pocztowych (art. 21 ust. 2 pkt 3 Prawa pocztowego). Z kolei w § 13 Regulaminu świadczenia usług pocztowych (dostępnego na stronach internetowych Biuletyny Informacji Publicznej Poczty |Polskiej) wskazano, że nadawca przesyłki rejestrowanej przed nadaniem wypełnia odpowiedni dla danej usługi formularz nakładu Poczty Polskiej (ust. 1 pkt 1 lit. a)). Natomiast zgodnie z § 13 ust. 4 Regulaminu stosowanie przez nadawcę przesyłki rejestrowanej nadawanej w obrocie krajowym formularza zgodnego z wzorem umieszczonym przez Pocztę Polską na stronie internetowej www.poczta-polska.pl, a także dostępnego we wszystkich placówkach pocztowych nie wymaga zatwierdzenia, o którym mowa w ust. 2. Na stronie internetowej Poczty Polskiej można z kolei znaleźć szczegółowo określony wzór formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, określający zarówno jego wymogi techniczne, jak i jego formę graficzną. Ważnym elementem na tym potwierdzeniu odbioru jest następujące stwierdzenie: "Doręczenie przesyłki następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.". Z tego wynika, że to już tzw. "zwrotka" informuje adresata, czego przesyłka może dotyczyć, a w szczególności, że jej odbiór może wywołać skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu w postępowaniu administracyjnym. "Zwrotka" nie zawierająca tego stwierdzenia może z kolei wprowadzać adresata w błąd, że jest to przesyłka nieistotna, doręczana poza postępowaniem administracyjnym, której odbiór albo jego odmowa nie może wywoływać negatywnych skutków dla adresata. Trzeba zatem przyjąć, że umieszczenie na zwrotce informacji, o której mowa jest realizacją jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli nałożonego na organ administracji publicznej obowiązku informowania stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Ponadto zauważyć należy, iż formularz potwierdzenia odbioru przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu od druku obowiązującego na zasadach ogólnych, zawiera na rewersie szczegółowe informacje dotyczące doręczenia, korespondujące z wymogami prawidłowego doręczenia określonymi w przepisach k.p.a., m.in. określenie kategorii podmiotu, któremu przesyłka została doręczona/wydana, miejsca jej wydania, daty i podpisu doręczającego/wydającego itd. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącej, mającej zawierać decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2024 r. to właśnie tzw. ,,żółta zwrotka", czyli stosowana na zasadach ogólnych, przy tzw. ,,zwykłych doręczeniach", a nie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie którym zastosowanie zwrotki doręczenia przesyłki na zasadach ogólnych (tzw. ,,żółtej zwrotki") może skutkować trudnościami, czy wręcz niemożliwością ustalenia, czy operator pocztowy należycie wykonał usługę doręczenia przesyłki pocztowej doręczanej w trybach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Analiza w/w potwierdzenia odbioru wskazuje po pierwsze, iż brak jest na nim stempla z datą nadania przesyłki, brak też oznaczenia co do rodzaju doręczanego pisma (tj. decyzji), jego numeru i daty lub sygnatury sprawy. Zatem nawet nie można z całą pewnością stwierdzić, nie wynika to bowiem z treści w/w potwierdzenia odbioru, że zwrotne potwierdzenie odbioru k. 19 akt administracyjnych dotyczy doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2024 r. Po drugie adres wskazany na w/w potwierdzeniu odbioru nie odpowiada adresowi podanemu we wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2024 r., gdyż widnieje jedynie: K. P. [...],[...], gdy tymczasem pełen adres strony to: [...],[...]. Ponadto na odwrocie potwierdzenia odbioru (rewers) widnieje pieczątka z datą [...].07.2024 r. z dopiskiem ,,A. P." jako odbiorca, a poniżej nieczytelny podpis osoby odbierającej, bez wskazania kategorii podmiotu odbierającego przesyłkę. Na podstawie akt administracyjnych dopiero można ustalić, iż A. P. to mąż skarżącej, przy czym jest on osobą niepełnosprawną (w tym z powodów neurologicznych), niezdolną do samodzielnej egzystencji, co budzi uzasadnione wątpliwości co do spełnienia przesłanki zastępczego doręczenia (art. 43 k.p.a.), gdzie mowa o podjęciu się przez dorosłego domownika oddania pisma adresatowi. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności mają doniosłe znaczenie, bowiem wpływają na ocenę, czy faktycznie w takiej sytuacji spełnione zostały przesłanki doręczenia w tym przypadku doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wobec istotnych wątpliwości co do tego czy sporna decyzja została skarżącej doręczona w przedstawionym rozumieniu, nie było możliwe jednoznaczne i ewidentne stwierdzenie uchybienia terminu przez skarżącą do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2024 r. Sąd zwrócił także uwagę na pominięcie przez SKO podanej przez skarżącą w odwołaniu informacji, że odebrała ona decyzję ,,[...].09.2024 r." (najprawdopodobniej omyłko wpisując ,,09" zamiast ,,07"). Powyższe nie zostało poddane w postępowaniu odwoławczym jakiejkolwiek analizie. Opisane powyżej wątpliwości, ujęte łącznie, zdaniem Sądu czynią nieuzasadnionym przyjęcie przez skarżony organ następstw określonych w treści art. 134 k.p.a. Tylko jednoznaczne, nie budzące wątpliwości i w pełni prawidłowe doręczenie przesyłki, w sposób odpowiadający wymogom przepisów k.p.a., może wywołać skutki, o których mowa w art. 134 k.p.a., jeżeli czynność wniesienia odwołani została dokonana po terminie do dokonania tej czynności. W tych okolicznościach sprawy tak jednak nie jest. Przy czym Sąd wziął także pod uwagę, iż strona skarżąca otrzymała i zapoznała się z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2024 r., gdyż w związku z powyższym sporządziła i wniosła odwołanie w dniu [...] lipca 2024 r. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pod pojęciem doręczenia decyzji, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a., decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Nawet ewentualne wadliwe doręczenie zastępcze choć może nie wywołać skutku domniemania doręczenia, ale też nie można zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała. Zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Po 360/19). Brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., a która to strona z treścią tej decyzji zapoznała się w inny sposób (zob. wyroki NSA z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14 i z 30 maja 2019 r., II OSK 1320/18 oraz M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2019). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach. Nie ma zatem podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani możliwości ponawiania tej czynności przez organ w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Należy przy tym uwzględnić, iż odwołanie skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2024 r. Wobec zatem braku doręczenia w sposób prawidłowy przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, to postanowienie z art. 134 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosować się do ceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, czego następstwem powinno być rozpoznanie merytorycznie odwołania wniesionego przez stronę skarżącą. ----------------------- 1