II SA/Go 135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2005 r., Nr XXVII/160/05 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa stwierdza nieważność § 9 ust. 1 i § 10 ust. 2 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności" oraz § 9 ust. 1 tiret 2, § 10 ust. 2 pkt 11, § 11ust. 1, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 25 i § 40 ust. 3 w zakresie zwrotu " a w sprawach finansowych Skarbnik Gminy" zaskarżonej uchwały. Rada Miejska podjęła w dniu 29 listopada 2005 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę nr XXVII/160/05 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa położonego w Gminie. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w części obejmującej: - § 9 ust. 1 oraz § 10 ust. 2 w zakresie fragmentu: "w szczególności", jako podjęty z istotnym naruszeniem art. 35 i 36 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP; - § 9 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu, a także § 14, § 15 ust. 2 i 4 oraz 5, § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 i 3, § 20 ust. 1, oraz § 21 ust. 2 w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do zebrania wiejskiego, jako organu elekcyjnego, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym; - § 10 ust. 2 pkt 12 tejże uchwały, który nakłada na sołtysów obowiązek dokonywania poboru inkasa niektórych lokalnych podatków i opłat, zgodnie z odrębnymi uchwałami rady podjętymi w oparciu o przepisy szczególne, jako podjętych z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa. Zarzut ten sprecyzowany został w piśmie Prokuratora Okręgowego z dnia [...] marca 2019 r., który wskazał jako zaskarżony § 10 ust. 2 pkt 11 zamiast § 10 ust. 2 pkt 12 uchwały. - § 11 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach Rady Gminy, jako podjęty z rażącym naruszeniem art. 37a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji; - § 17 ust. 1 poprzez przyjęcie, że: "Zebranie Wiejskie jest upoważnione do przeprowadzania wyborów oraz podejmowania uchwał w obecności co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania osób", a w § 17 ust. 2, że: "W przypadku braku określonego w ust. 1 quorum następne zebranie odbywa się po upływie 30 min., bez względu na liczbę obecnych na zebraniu", jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada dokonała określenia kompetencji zebrania wiejskiego posługując się zwrotem: "w szczególności". Uprawnienie rady gminy do definiowania zadań zebrania wiejskiego wynika z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego rada gminy zobowiązana jest określić w statucie jednostki pomocniczej organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, którym obok sołtysa jest zebranie wiejskie. Rada była zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej a kompetencje organu jednostki pomocniczej powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w statucie sołectwa. Użycie zwrotu "w szczególności" w odniesieniu do zadań tego organu stwarza szerokie pole do interpretacji zakresu tych zadań. Te same zarzuty Prokurator odniósł do zapisu zawartego w § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym to przepisie Rada Miejska dokonała określenia kompetycji sołtysa posługując się także zwrotem: "w szczególności". Ponadto Prokurator zakwestionował zapis zawarty § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje zebraniu wiejskiemu kompetencje wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej, co narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Konsekwencją wskazanych powyżej zapisów, było przyjęcie przez Radę Miejską zapisów zawartych w § 14, § 15 ust. 2 i 4 oraz 5, § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 i 3, § 20 ust. 1, oraz § 21 ust. 2 uchwały normujących kompetencje zebrania wiejskiego związane z wyborem sołtysa oraz rady sołeckiej. Skarżący zanegował także zapis § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz zapis § 17 ust. 2, które w istotny sposób naruszają dyspozycję art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ niedopuszczalne jest przyjęcie przez radę gminy w uchwale określającej statut sołectwa wymogu obecności minimum 1/10 uprawnionych do głosowania osób podczas wyborów sołtysa i rady sołeckiej, gdyż ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum. Zatem każde wybory - bez względu na frekwencję - będą ważne. Dalej Prokurator wskazał, że jak wynika z zapisu zawartego w § 11 ust. 1 statutu: "Sołtys bierze udział w sesjach Rady Miejskiej". Oznacza to, że Rada Miejska nałożyła na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach rady miejskiej. Zgodnie art. 37a ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (sołtys) może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy - w sesjach rady i w pracach jej wewnętrznych organów. Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 10 ust. 2 pkt 11 uchwały Prokurator wskazał, że rada gminy może wyznaczyć na inkasentów sołtysów, ale nie można mówić o nakładaniu dla nich obowiązków poboru inkasa w statucie sołectwa. Powierzenie komuś stanowiska (funkcji) inkasenta musi poprzedzać zgoda danego podmiotu na przyjęcie łączących się z tym obowiązków. Zatem nie budzi wątpliwości skarżącego istnienie po stronie rady gminy uprawnienia do określenia (wskazania) inkasentów do dokonywania poboru podatków, a także do ustalenia ich wynagrodzenia, natomiast rada nie posiada uprawnienia do nałożenia na sołtysów wyznaczonych obowiązków i regulowania ich w statucie sołectwa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o uznanie jej za zasadną. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. Prokurator Okręgowy , dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 40 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów ,,a w sprawach finansowych Skarbnik Gminy", wskazując, iż zapis ten w zakresie nakładającym na Skarbnika Gminy zadania z zakresu kontroli i nadzoru nad działalnością finansową organów sołectwa pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 u.s.g. Prokurator zauważył, iż Rada Gminy nie ma upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków na skarbnika gminy a jedynie kompetencję do jego powoływania i odwoływania, na wniosek wójta. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności wszystkich przepisów rozdziału czwartego statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2005 r., Nr XXVII/160/05w sprawie uchwalenia Statutu położonego w Gminie. Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17 i WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19; baza orzeczeń CBOIS). Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji zebrania wiejskiego (§ 9 pkt 1 uchwały) oraz sołtysa (§ 10 ust. 2) stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za uzasadnione. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 1 tiret drugi zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór, odwołanie sołtysa i rady sołeckiej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOIS). Wobec tego zarzuty Prokuratora należało uznać za zasadne. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 9 ust. 1 tiret drugi za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 4 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Ordynacja wyborcza do wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej", obejmującego przepisy § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24 oraz § 25, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru w/w organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanych) byłaby niemożliwa. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut Prokuratora naruszenia obowiązujących przepisów prawa poprzez nałożenie na sołtysa w § 10 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały obowiązku dokonywania poboru inkasa niektórych lokalnych podatków i opłat zgodnie z odrębnymi uchwałami Rady podjętymi w oparciu o przepisy szczególne. W obowiązujących ustawach podatkowych przewidziano możliwość wykorzystywania sołtysa do poboru podatków stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym podjęcie decyzji co do zarządzenia poboru podatku w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso powierzono radom gmin w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał). Podmioty, na które rady gmin nałożą obowiązek poboru podatku w drodze inkasa, są zobligowane do jego wykonywania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na konieczność ścisłego korzystania przez organy stanowiące gmin z przyznanych im w przedstawionym zakresie kompetencji. Istnieje po stronie rady gminy uprawnienia do określenia (wskazania) inkasentów do dokonywania poboru podatków leśnego, rolnego i od nieruchomości od osób fizycznych, a także ustalenia ich wynagrodzenia (art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych). Wskazanie inkasentów powinno mieć postać konkretnego określenia, odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu – przez podanie imienia i nazwiska w przypadku osoby fizycznej. Nadanie statusu inkasenta nie wynika zatem z art. 9 Ordynacji podatkowej i samego faktu wykonywania takich czynności. Zgodnie bowiem z tym przepisem inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Nie można tym samym tego podmiotu kreować w sposób abstrakcyjny, wiążąc go na przykład z pełnieniem określonej funkcji publicznej. Do tego zaś zmierza zaskarżony przez Prokuratora § 10 ust. 2 pkt 11 statutu. Innymi słowy, inkasent nie może być abstrakcyjnym, niedookreślonym jednoznacznie podmiotem, ani dla organu podatkowego, ani dla osoby uiszczającej daninę (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1526/06; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Go 227/16; baza orzeczeń CBOIS). Rada gminy uprawniona jest do ustalenia w drodze uchwały organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a w tym – stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. – do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, co czynić musi w granicach określonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowanie ogólnej kompetencji do pobrania podatku bądź innych opłat z odesłaniem do właściwej uchwały rady gminy wykracza poza zakres ustawowej delegacji określonej w przywołanym przepisie. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez nałożenie w § 11 ust. 1 uchwały na sołtysa obowiązku brania udziału w sesjach Rady Miejskiej, Sąd wskazuje, że przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady Miejskiej istotnie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g., a tym samym czyni zarzut Prokuratora zasadnym. W ocenie Sądu, nie mógł się ostać w obrocie prawnym również § 40 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim przyznaje skarbnikowi gminy kompetencje do sprawowania kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa w sprawach finansowych. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) konieczne jest określenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W świetle art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta); skarbnik gminy jest natomiast wyłącznie głównym księgowym budżetu, powoływanym i odwoływanym przez radę gminy na wniosek wójta (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Powierzenie zatem skarbnikowi uprawnień do kontrolowania i nadzorowania działalności organów sołectwa w sprawach finansowych, który bez wątpienia nie jest organem gminy, stoi w sprzeczności z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.