II SA/Go 136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej E.Ż.- W. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę W dniu [...] marca 2006 r. W.S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy, w tym o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 418 zł potrzebnego do pokrycia kosztów codziennego funkcjonowania w życiu, na okres do czasu usunięcia przyczyn występowania o pomoc. Postępowanie objęte przedmiotowym wnioskiem trzykrotnie przekazywane było po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], z dnia [...] czerwca 2006 r. , nr [...] oraz z dnia [...] września 2006 r., nr [...], przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] maja 2006 r., [...], z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...] oraz z dnia [...] października 2006 r., [...], do ponownego rozpoznania. Ostatecznie w dniu [...] listopada 2006 r., działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wydał na podstawie art. 7 pkt 4 , art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 8 , art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 147 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 106 ust. 1, 3 i ust. 3 c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) i art. 1054 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję nr [...] o przyznaniu W.S. zasiłku okresowego w kwocie 167 zł miesięcznie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] maja 2006 r., tj. dwóch świadczeń. Jak podał organ w uzasadnieniu decyzji, na podstawie wywiadu środowiskowego i załączonych dokumentów stwierdzono, że dochód W.S. wynosi 0,00 zł miesięcznie i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego zgodnie z przepisami przywołanymi w podstawie prawnej decyzji, tj. 477, 00 zł miesięcznie na osobę samotnie gospodarującą. Na podstawie załączonych do wniosku dokumentów w postaci zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy i zebranych informacji organ ustalił, iż przyczyną trudnej sytuacji bytowej wnioskodawcy jest brak zatrudnienia i brak własnego dochodu na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, szczególnie w zakresie zakupu artykułów żywnościowych. Jak ustalił organ w trakcie przeprowadzonego postępowania W.S. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna od dnia [...] grudnia 1998 r. Organ wskazał, iż z wieloletniego doświadczenia i obserwacji pracowników socjalnych oraz Powiatowego Urzędu Pracy wynika, iż W.S. nie przejawia jakiejkolwiek inicjatywy w kierunku zmiany swojej sytuacji życiowej, a proponowane oferty pracy są przez niego oddalane, w tym również oferta pracy złożona w dniu [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ podał również podstawę do wyliczenia wysokości przyznanego W.S. zasiłku okresowego. Organ podał, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym (477 zł - § 1 pkt 1 lit. a w/w rozporządzenia) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Jednocześnie w art. 38 ust. 3 pkt 1 jak podano w uzasadnieniu ustawodawca zastrzegł, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powyższą regułą, nie może być niższa niż 50 % różnicy między właściwym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, natomiast minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2006 r. zgodnie z art. 147 ustawy wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Tak więc górną granicą jest kwota 418 zł miesięcznie, a dolną przy braku dochodu 35% z kwoty 477 zł, tj. 167 zł. Ponadto przyznanie wnioskodawcy zasiłku okresowego w wysokości minimalnej organ uargumentował bieżącą sytuacją Ośrodka Pomocy Społecznej i ograniczonymi środkami finansowymi jakimi dysponuje przy jednoczesnym sporym kręgu beneficjentów tych świadczeń oraz faktem jednoczesnego otrzymywania przez W.S. świadczenia w postaci zasiłku celowego. Organ podał ponadto, iż przedmiotowy zasiłek został przyznany na okres dwóch miesięcy, gdyż okres taki daje pracownikom socjalnym większe możliwości w zakresie aktywowania uprawnionego do pracy i kontrolowania jego gotowości do podjęcia stałej pracy. Odwołaniem z dnia [...] grudnia 2006 r. W.S. zaskarżył powyższą decyzję oraz pięć innych wydanych przez organ w dniu [...] listopada 2006 r., jednocześnie domagając się uwzględnienia wskazanych przez niego okoliczności faktycznych i prawnych oraz uchylenia zaskarżonych decyzji. W.S. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 Kpa. W obszernym uzasadnieniu W.S. dodatkowo dał wyraz swojemu niezadowoleniu z jakości pracy mających z nim kontakt pracowników socjalnych, a także innych osób które w dużej mierze obciąża odpowiedzialnością za swoją obecną sytuację życiową. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, znak: [...] na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ. U. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 2 ust. 1 i 3 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając orzeczenie SKO wskazało przede wszystkim na treść art. 38 ustawy o pomocy społecznej, określającego przesłanki przyznania zasiłku okresowego i podkreślił, iż organ może, ale nie musi przyznawać pomoc w tym zakresie, kierując się swobodnym uznaniem ograniczonym przepisami prawa. Organ podkreślił ponadto, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać samodzielnie. Ma ona na celu wspomaganie rodzin i osób w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb. W ocenie SKO niezbędne potrzeby nie oznaczają wszystkich potrzeb. Organ uzasadniając swoje stanowisko podkreślił ponadto, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo i należy przyznać rację organowi I instancji , że wnioskodawca nie czyni od lat nic aby poprawić swoją sytuację życiową, a ponieważ pomoc społeczna ma mieć charakter doraźny nie powinna być traktowana jako sposób na stałe utrzymanie osób mogących samodzielnie poprawić swoją sytuację. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której domaga się uwzględnienia okoliczności podanych w odwołaniu od decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej i jego załącznikach oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2007 r. uzupełniającym wniesioną do tutejszego Sądu skargę skarżący podał dodatkowo, iż domaga się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z powodu braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż w jego ocenie to było powodem odmowy przyznania mu pomocy w zakresie i formie odpowiedniej do potrzeb. Postępowanie wyjaśniające zdaniem skarżącego powinno mieć na celu ustalenie i wyjaśnienie przyczyn jego trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. do sprawy przystąpił Prokurator Prokuratury Rejonowej, który jednocześnie wniósł o oddalenie skargi popierając argumentację prawną wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydaniu organy naruszyły prawo materialne, bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Oceniając w tym zakresie zasadność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji nie uchybiają prawu. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, 593 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Zgodnie z zasadami ogólnymi zawartymi w ustawie, w tym art. 2., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wspiera ona osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest przede wszystkim podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia tych osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Bezpośrednią podstawę prawną wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowił art. 38 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy jako jedno ze świadczeń pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej lub rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe określa treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) i wynosi 477 zł miesięcznie dla osoby samotnie gospodarującej. Jak przewiduje ustawa wysokość zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, przy uwzględnieniu zaś treści art. 147 ustawy minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2006 r. wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby i wynosi 167 zł. W świetle powyższych przepisów należy podkreślić, iż organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w zakresie przyznania świadczenia pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego. Swoboda w tym zakresie nie oznacza jednak zwolnienia ze starannego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i choć zezwala na ocenne i elastyczne rozpoznawanie indywidualnego wniosku o przyznanie pomocy, to zabronione jest jednocześnie jego dowolne rozpoznanie. Uznanie administracyjne jest bowiem w tym zakresie ograniczone niezbędnymi warunkami jakie zgodnie z przepisami ustawy spełnić musi wnioskodawca, aby uzyskać świadczenie. Pogląd taki potwierdza również orzecznictwo w tym m.in.: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r. , II SA 2486/01, LEX nr 149543, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1399/04, LEX nr 191817 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 439/05, LEX nr 209729. W przedmiotowej sprawie należy podkreślić, iż skarżący niewątpliwie spełnia przewidziane ustawą przesłanki uprawniające go do nabycia prawa do zasiłku okresowego. W.S. zamieszkuje samotnie w samodzielnym dwupokojowym mieszkaniu. Pozostaje bez pracy i własnego źródła dochodu, systematycznie natomiast korzysta z pomocy finansowej OPS. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, jest osobą zdolną do pracy, znajdującą się w wieku aktywności zawodowej, posiadającą wyższe wykształcenie, a jednocześnie bezrobotną od [...] grudnia 1998 r. Skarżący nie korzysta jako osoba zdrowa ze świadczeń rentowych i w całości uzależnia swoje utrzymanie od świadczeń przysługujących na mocy ustawy o pomocy społecznej. Sąd w całości zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach przez organy I i II instancji. Organy dokonały zdaniem Sądu prawidłowej oceny postawy skarżącego i przyznając mu należne świadczenie dokonały tego w ograniczonym, ale zgodnym z przepisami ustawy zakresie. Podkreślić należy bowiem, iż świadczenie z zakresu pomocy społecznej ma stanowić wsparcie o charakterze wyjątkowym, którego celem jest pomoc w przezwyciężeniu trudności życiowych i zapobiegać wyłączeniu osoby uprawnionej poza margines społeczeństwa. Pomoc ta nie służy więc stałemu utrzymywaniu osoby uprawnionej, ale chwilową pomoc skierowaną do osoby, która jak zakłada ustawa po osiągnięciu stabilizacji usamodzielni się i zaktywizuje, dążąc do poprawy swojego bytu. Za uzasadnione uznać należy więc ograniczenie wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia do kwoty minimalnej i przyznanie go na ograniczony okres czasu. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc zdaniem Sądu do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Trzeba mieć na względzie szczególną sytuację życiową oraz bytową skarżącego powyżej opisaną i fakt, że stan ten utrzymuje się od wielu lat i w żaden sposób nie ulega zmianie, pomimo staraniom Ośrodka Pomocy Społecznej i Powiatowemu Urzędowi Pracy, które to ośrodki starają się zaktywizować skarżącego do zmiany swojej sytuacji życiowej. Wszystkie te działania jednak spotykają się z bojkotem ze strony skarżącego. Na tle tych rozważań trzeba wskazać, iż W.S. jak słusznie wskazują organy, nie przejawia żadnej formy aktywności i nie podejmuje żadnych działań, które wskazywać miałyby na podejmowanie przez niego starań o wyjście z kryzysowej sytuacji życiowej jaką jest dotknięty. Przy tym nie należy tracić z uwagi sytuacji i możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, który ma pod swoją opieką kilkaset osób i rodzin uprawnionych również do świadczenia w zakresie zasiłku okresowego. W ocenie Sądu zarówno decyzje organu I, jak i II instancji nie naruszają przepisów prawa, a przeprowadzone przed ich wydaniem postępowanie administracyjne nie znamionuje żadna wada wywierająca wpływ na wynik postępowania. Wręcz przeciwnie postępowanie to przeprowadzone było dokładnie i rzetelnie, a wyrażone w wydanych orzeczeniach stanowisko prawidłowo uzasadnione z powołaniem się na zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego w szczególności naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 77 i 107 § 3 Kpa, gdyż decyzja organu I instancji poprzedzona została przeprowadzonym przez pracownika socjalnego wywiadem środowiskowym, który pozwolił na ustalenie sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Organ dokonał również uzasadnienia przy wskazaniu swoich możliwości finansowych i wskazania potrzeb innych uprawnionych w zakresie pomocy społecznej. Uzasadnił także dlaczego zadecydował o przyznaniu skarżącemu świadczenia w najniższej możliwej w świetle przepisów kwocie. Wobec powyższego działając na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.