II SA/Go 136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W.D. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2008r. nr [...] o odmowie wydania nakazu likwidacji hodowli gołębi prowadzonej przez D.Ł. na położonej w [...] działce nr [...] i zakazało hodowli gołębi na działce nr [...] stanowiącej własność D.Ł.. Organ podjął tą decyzję w składzie: W.D., H.S., J.S.. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: H.S., A.K., M.G. stwierdziło z urzędu nieważność ww. decyzji z dnia [...] lipca 2009r. Pismem z dnia [...] maja 2010r. W.D., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. W.D. w kierowanym do Kolegium piśmie z dnia [...] czerwca 2010r., wyjaśniła (w odpowiedzi na pismo Kolegium z dnia [...] czerwca 2010r.), iż podtrzymuje swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010r. W uzasadnieniu pisma poinformowała, że wniosek z dnia [...] maja 2010r. "nie stanowi odwołania od Decyzji SKO (...) jak mowa w Art. 127, paragraf 3 (Kpa)", nadto, że powinien on "zostać rozstrzygnięty przez SKO w oparciu o Art. 158, paragraf 1 (Kpa) zgodnie z (...) żądaniem". Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku W.D., powołując się na dyspozycję art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Ta decyzja została przez Kolegium podjęta w składzie: W.D., M.W. i R.B.. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. W.D. wniosła - stosownie do zawartego w niej pouczenia - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Postanowieniem z dnia 19 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 732/10) odrzucił skargę W.D. z uwagi na to, iż dotyczyła ona decyzji SKO wydanej w I instancji. Sąd pouczył skarżącą, że winna się zwrócić do SKO zarówno z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W.D. zastosowała się do powyższego pouczenia i pismem z dnia [...] listopada 2010r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i złożyła wniosek o przywrócenie terminu. Ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium nr [...] i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. oraz o utrzymanie w mocy decyzji SKO nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. W.D. jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć wskazała, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie odpowiadają one, zdaniem skarżącej, stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu ich wydania. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: H.S., J.S. i G.S., po uprzednim przywróceniu W.D. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz rozpatrzeniu tego wniosku, działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010r. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż nie można się zgodzić ze skarżącą, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2008r. nr [...], którym to uchylono uchwałę Rady Gminy wprowadzającą § 56 ust. 6 do regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy, przez fakt opublikowania go w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 129, poz. 1728 z dnia 20.11.2009r., weszło w życie dopiero 5 grudnia 2009r. W konsekwencji organ nie zgodził się ze skarżącą, iż wydana przez Kolegium decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydania decyzji z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] bez podstawy prawnej nie zaistniała, a zatem decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż dopiero art. 70 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wprowadzono przepis art. 13 pkt 8a do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, z którego wynika obowiązek publikowania w dzienniku wojewódzkim rozstrzygnięć nadzorczych wojewody. W związku z tym obowiązkowej publikacji w dzienniku urzędowym województwa podlegają wszystkie rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydane od dnia [...] kwietnia 2009r., tj. od dnia wejścia w życie ww. przepisu. Sam fakt wprowadzenia do obrotu prawnego ww. regulacji nie może, zdaniem Kolegium oznaczać, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydane przed tym dniem nie obowiązywały lub zaczęły dopiero obowiązywać, jak to twierdzi skarżąca, po dniu ich ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym. W świetle powyższego SKO przyjęło, że decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w sprawie uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2008 r., nr [...] o odmowie wydania nakazu likwidacji hodowli gołębi prowadzonej przez D.Ł. oraz w sprawie wydania zakazu hodowli gołębi, dotknięta została wadą nieważności z powodu wydania jej bez podstawy prawnej, a przez to należało stwierdzić jej nieważność (decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...]). Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2010r. ([...]) złożyła W.D., która podtrzymała swoje żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wskazała, iż nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem SKO wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej obowiązuje ogólnie przyjęta zasada, że aby przepisy prawne, ustawy, rozporządzenia etc. były przestrzegane i egzekwowane powinny być powszechnie dostępne i znane, publikowane w Dziennikach Urzędowych RP lub Dziennikach Urzędowych Urzędów Wojewódzkich, kodeksach etc. Powyższa zasada odnosi się również do prawa miejscowego jakim jest regulamin o utrzymaniu czystości i porządku na terenie Gminy. Akty prawa miejscowego podlegają kontroli merytoryczno-prawnej nadzoru prawnego Wojewody a następnie, po ewentualnych zmianach, uzupełnieniach są publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzą w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia. Nadzór prawny Wojewody po przedłożeniu uchwały przez Wójta Gminy w pierwszej kolejności zaopiniował pozytywnie (jako zgodną z prawem) Uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2008r. (powinno być 2007r.) Nr XVIII/116/07, która następnie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa (Nr 6 poz. 180) i weszła w życie 31 stycznia 2008r. W ocenie W.D. wydając w tej samej sprawie [...] lutego 2008r. (6 dni po uprawomocnieniu się Uchwały) rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność ww. Uchwały spowodowało, że nadzór prawny Wojewody przekroczył zakres swoich uprawnień rozstrzygając w tej samej sprawie jako druga instancja. Skarżąca stwierdziła, iż decyzja SKO z dnia [...] lipca 2009r. ([...]) w sprawie zakazu hodowli gołębi na działce nr [...] została wydana w oparciu o aktualny zapis prawny obowiązujący w dniu jej wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż w postępowaniu administracyjnym organ, który je prowadzi zbiera materiał dowodowy, decyduje o zakresie postępowania i podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące praw i obowiązków konkretnego podmiotu, którego wykonanie jest zabezpieczone przymusem państwowym (vide: glosa Rafała Karczmarczuka do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze -Prz. Orz. 2008r. Nr 3, poz. 3). Fakt wydawania przez organy administracji władczych i jednostronnych rozstrzygnięć spowodował, iż zostały wypracowane zasady oraz instrumenty mające za zadanie między innymi ochronę praw i interesów strony, a także uczciwość procedowania. Do takich instrumentów należy niewątpliwie instytucja wyłączenia pracownika oraz organu, a wśród zasad kluczową rolę pełni zasada dwuinstancyjności, przesądzająca o modelu polskiego postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania zawarta jest w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) – dalej jako "kpa". Oznacza ona, że organ rozpoznający sprawę w drugiej, wyższej instancji nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpatruje i merytorycznie rozstrzyga sprawę. W postępowaniu w drugiej instancji ponownie dokonuje się oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także istnieje konieczność odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w zaskarżeniu. To podmiot, na którego organ nakłada decyzją określone prawa i obowiązki ma w ręku instrument w postaci odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który winien mu gwarantować ponowne przeprowadzenie bezstronnego postępowania, w tym obiektywną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje Piotr Przybysz w komentarzu do art. 24 kpa (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, str. 87) "bezstronność organu administracji oraz jego pracowników jest jednym z warunków realizacji sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Od organów administracji wymaga się prowadzenia postępowania w sposób uczciwy, zapewniający poszanowanie interesów stron". Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności (w dniu [...] lipca 2010r. w I instancji i w dniu [...] grudnia 2010r. w II instancji) decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., którą Kolegium z urzędu stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] października 2008r. o odmowie wydania nakazu likwidacji hodowli gołębi prowadzonej przez D.Ł. na położonej w [...] działce nr [...] oraz w sprawie wydania zakazu hodowli gołębi na powyższej działce. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25, art. 27 kpa. Przepis art. 27 § 1 zd. 1 kp. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca chciał wykluczyć sytuację, w której przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy będzie brał udział pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Jest to niepożądane między innymi z uwagi na zakres postępowania w wyższej instancji, tj. pracownik ten musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) czy też ponownie ocenić (ewentualnie uzupełnić) materiał dowodowy. W uchwale z dnia 22 lutego 2007r. 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/87) orzekł, iż "przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny". W uchwale tej wskazano również, iż w art. 5 § 2 pkt 6 kpa "zaliczenie kolegium do organów jednostek samorządu terytorialnego uznawane jest za klasyfikację raczej techniczną, pomijającą jego odrębność (tak np. M. Kotulski: Samorządowe kolegia odwoławcze (wybrane uwagi) Samorząd Terytorialny 2001, nr 6, s. 28). W znaczeniu strukturalnym tak rozumianym organem administracji wyższego stopnia jest całe kolegium razem z jego zgromadzeniem ogólnym i przewodniczącym, natomiast w znaczeniu funkcjonalnym jest nim skład orzekający kolegium, bo zasadniczą funkcją kolegium jest orzekanie w trzyosobowym składzie. Jedynie taki skład, a nie całe kolegium i nie jego prezes, ma kompetencje do orzekania w indywidualnej sprawie kształtowanej przepisami prawa materialnego i rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym". W związku z powyższym należy dojść do wniosku, iż pozycja członków samorządowych kolegiów odwoławczych jest zbliżona do tej, która przysługuje sędziom. Należy podkreślić, iż art. 127 kpa wprowadził nowy model weryfikacji decyzji poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc sprawa trafia niejako do tego samego organu w znaczeniu strukturalnym, to podstawową regułą tego nowego modelu jest przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia sprawy na inny organ w znaczeniu funkcjonalnym (inny skład kolegium) tego samego stopnia funkcjonujący na tym samym poziomie w hierarchii podporządkowania instancyjnego co organ wydający weryfikowaną decyzję (vide: cyt. glosa Rafała Karczmarczuka). Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178) orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, że przytoczony powyżej wyrok TK dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze, to zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok z dnia 17 marca 2010r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 101/10, LEX nr 577079), tym bardziej poglądy Trybunału należy odnieść do sytuacji rozpoznawania przez członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu nieważnościowym, uregulowanym w art. 156 kpa (a więc w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji) - kwestii ważności takiej decyzji. Podkreślić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie naruszyło zasadę zapewnienia obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy. Po raz pierwszy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2009r. (zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r.), a po raz kolejny w kontrolowanym w przedmiotowej sprawie postępowaniu administracyjnym. W wydaniu ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., jak i w decyzji z dnia [...] lipca 2009r. brał bowiem udział ten sam członek Kolegium – H.S.. Trudno więc w takiej sytuacji oczekiwać, aby ten sam członek Kolegium bezstronnie ocenił czy wydana między innymi przez niego decyzja o uchyleniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2008r. jest nieprawidłowa i w sposób rażący narusza przepisy prawa. Ponadto H.S. brał udział w wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2010r., którym rozstrzygano o zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., w której wydawaniu, jak wyżej wspomniano H.S. również uczestniczył. Jednocześnie nie może umknąć uwadze Sądu fakt, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2009r. w składzie Kolegium był J.S., tak jak i przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją miano w sposób bezstronny ocenić słuszność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009r. (decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r.). W takich okolicznościach, jak wskazane powyżej, można mieć wątpliwości co do obiektywizmu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, byleby mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa) przed zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa). Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku strony skarżącej w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego (art. 200 cytowanej ustawy).