II SA/Go 141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi W.P. – B., M.B. – T., B.M., M.K. – S., M.N. i A.S. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: skargę odrzucić. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. W.P.-B., M.B.-T., M.K.-S., B.M., M.N., A.S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciły się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków bieżących ponoszonych przez Miasto na jednego ucznia w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez Miasto w latach 2011-2013. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie określa wysokości dotacji, a zatem jej obliczenie jest wykonywaniem prawa, a to oznacza, że takie działania organu gminy i jego pracowników musi podlegać kontroli osób będących członkami wspólnoty mieszkaniowej. Tylko bowiem znając wyjściowe dane stanowiące podstawę do ustalenia dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych, osoby zarządzające nimi mogą skontrolować prawidłowość wyliczeń i w razie wątpliwości wystąpić na drogę postępowania sądowoadministracyjnego w celu zbadania sposobu wyliczenia dotacji z obowiązującym prawem – sygn. akt II GSK 321/13. Pismem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta przekazał wnioskodawcom dane dotyczące wydatków poniesionych na przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto w latach 2011-2013 wraz ze sposobem wyliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia dla przedszkoli niepublicznych. W dniu 29 października 2013 r. do Prezydenta Miasta wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazano, że Prezydent Miasta w decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. został zobligowany do przedstawienia sposobu wyliczenia dotacji określonej w art. 90 ust. 2b i 4 ustawy o systemie oświaty, przypadającej wnioskodawcom. W piśmie Prezydent określił wysokość wydatków oraz dokonał wyliczenia dotacji i zdaniem wnioskodawców udzielona informacja jest niepełna i nie pozwala na rzetelną weryfikację prawidłowości obliczenia dotacji, a tylko pełna informacja pozwoli zainteresowanym na kontrolę legalności i poprawności wyliczenia dotacji. W wezwaniu tym skarżący wnieśli o uzupełnienie podanych informacji o sposobie obliczenia dotacji na jednego ucznia dla przedszkoli publicznych w latach 2011, 2012 i 2013 poprzez wskazanie wszystkich danych niezbędnych do obliczenia dotacji dla niepublicznego przedszkola. W odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] listopada 2013 r.) organ wskazał, że jeżeli wnioskodawcy uważają, że wysokość dotacji została oszacowana nieprawidłowo to przysługuje im skarga do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. W.P.-B., M.B.-T., M.K.-S., B.M., M.N., A.S., reprezentowane przez pełnomocnika adwokata A.D. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając organowi: a) naruszenie art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie jako podstawy obliczenia należnej dotacji do niepublicznych przedszkoli tylko niektórych, wyselekcjonowanych wydatków;pominięcie innych wydatków bieżących, zaplanowanych w budżecie przeznaczonych na przedszkola publiczne oraz zaniechanie pełnego i rzetelnego przedstawienia skarżącym wszystkich informacji o wydatkach bieżących na przedszkola publiczne przewidzianych w budżecie za poszczególne lata; b) naruszenie postanowień Uchwały Rady Miasta nr XLIX/632/09 z dnia 30 czerwca 2009 r., zmieniającej uchwałę nr XXXVII/510/08 z dnia 30.12.2008 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzącym przez osoby fizyczne, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. w zakresie opisanym w pkt. "a" powyżej, jak również w konsekwencji spowodowanie wypłacenia przedmiotowych dotacji w wysokości zaniżonej, tj. nie uwzględniającej wszystkich bieżących wydatków; c) naruszenie art. 236 § 2 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240] poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie zawężającej interpretacji pojęcia "wydatków bieżących", art. 90 ust. 2b Ustawy o systemie oświaty, tymczasem przepis art. 236 w/w ustawy stanowi, iż "bieżące wydatki ustalone w budżecie" to wszystkie te wydatki, które nie są "wydatkami majątkowymi". Na skutek wadliwego zastosowania w/w przepisów organ dokonał wybiórczego zaliczenia w poczet "bieżących wydatków" tylko części wydatków, które zobowiązany był uwzględnić przy obliczeniu dotacji należnej skarżącym; d) naruszenie art. 61 Konstytucji RP w związku z naruszeniem art. 1 ust. 1 oraz art . 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ukrywanie (zaniechanie przedstawienia skarżącym) pełnych danych wyjściowych, stanowiących podstawę do ustalenia dotacji z budżetu dla przedszkoli niepublicznych; e) naruszenie art. 9 KPA poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o wszystkich okolicznościach faktycznych mających wpływ na ustalenie wysokości dotacji, tj. podania informacji dotyczących zarówno wydatków bieżących zaliczonych przez organ do podstawy obliczenia dotacji, jak i tych wydatków bieżących, które zostały pominięte przy jej obliczeniu, Brak uzasadnienia przyczyn takiej dowolności w klasyfikacji wydatków na potrzeby "a priori" założonego sposobu obliczenia dotacji. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta zawartej w stanowisku przedstawionym w zaskarżonym piśmie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa). Ponadto wniesiono o uznanie, iż skarżące uprawnione są do uzyskania pełnej i kompleksowej informacji o wysokości bieżących wydatków przeznaczonych w budżecie gminy na przedszkola publiczne, zgodnie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, tj. pełnych danych wyjściowych stanowiących podstawę do ustalenia dotacji z budżetu dla przedszkoli niepublicznych oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do dokonania obowiązku właściwego obliczenia i wypłaty należnej im kwoty dotacji za lata 2011, 2012, 2013 w wysokości i na zasadach określonych w przepisie art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty, stosownie do Uchwały Rady Miasta nr XLIX/632/09 z dnia 30 czerwca 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzącym przez osoby fizyczne (...). Odnosząc się natomiast do treści zaskarżonego pisma pełnomocnik skarżących wskazał, że Prezydent Miasta pismem z dnia [...] października 2013 r. udzielił informacji, ograniczając ją do niepełnych i niekompletnych danych. Na podstawie bowiem przekazanych danych wnioskodawcy mogą jedynie stwierdzić, iż obliczenie wysokości dotacji faktycznie im wypłaconej za lata 2011, 2012 i 2013 nastąpiło wadliwie, tj. przy uwzględnieniu tylko części bieżących wydatków zaplanowanych w budżecie. Odpowiedź Prezydenta Miasta, nie zawierała zatem kompletnych danych wyjściowych, umożliwiających wnioskodawcom kontrolę wyliczeń wysokości dotacji. Ponadto wskazano, że zarówno zaskarżone pismo jak i odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa są dokumentami, które świadczą wprost o zaniżeniu wysokości dotacji faktycznie wypłaconej wnioskodawcom, poprzez wybiórcze zaliczenie niektórych tylko bieżących wydatków. Zaniżenie kwoty należnej dotacji stało się konsekwencją świadomego działania, polegającego na przyjęciu niedopuszczalnej, bo zawężającej interpretacji art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty. Taki zabieg rachunkowy był przyczyną zaniżenia dotacji w roku 2012 w porównaniu z rokiem 2011 r. Okoliczność ta została przyznana przez Prezydenta Miasta na spotkaniu w dniu [...].11.2013 r., kiedy to Prezydent stwierdził, iż obniżenie kwoty dotacji w roku 2012 jest konsekwencją przyjęcia zmodyfikowanej metody jej obliczania uznanej obecnie za właściwą, W takiej sytuacji obowiązkiem organu było poinformowanie skarżących, które z wydatków bieżących i w jakiej wysokości nie zostały zaliczone do podstawy obliczenia wysokości dotacji. Pełnomocnik skarżących podkreślił również, że interes prawny do wniesienia skargi wynika bezpośrednio z naruszenia przepisów prawa wymienionych w początkowej części skargi. Wskazane regulacje prawne kreują uprawnienia dla Skarżących, a jednocześnie obowiązki wobec Prezydenta Miasta. Wdrożone postępowanie mające na celu realizację uprawnień Skarżących, wynikających z tych przepisów nie przyniosło wymaganego skutku. Skarżący nie uzyskali bowiem dotychczas kompletnych danych wyjściowych, umożliwiających kontrolę wyliczeń wysokości dotacji. W efekcie wypłacone dotychczas dotacje zostały zaniżone. Szacunkową wysokość zaniżenia dotacji choćby w roku 2012 przedstawiają załączone do niniejszej skargi kalkulacje dotyczące poszczególnych placówek przedszkoli niepublicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wskazując, że wniesiona skarga dotyczy krytyki wykonywania zadań przez Prezydenta Miasta, a skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje w sprawach dotyczących postępowania skargowego. Odnosząc się natomiast do treści pisma z dnia [...] listopada 2013 r. organ stwierdził niedopuszczalność skargi z uwagi na niewypełnienie warunku okreslonego w art. 52 § 1 ww. ustawy, tj. skarżące nie wezwały organu do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarga dotyczy w zasadzie nieprawidłowego stosowania przez Prezydenta Miasta przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, albowiem poprzez błędne zastosowanie tego przepsiu nastąpiło wadliwe wyliczenie i wypłata dotaci skarżącym. Pełnomocnik podkreślił, że skarżące kwestionują czynność materialno-techniczną polegającą na wypłacie dotacji twierdząc, że jest zbyt niska i podważają sposób obliczenia dotacji przypadającej na jedno dziecko. Odpowiadając na pytanie Sądu pełnomocnik skarżących wskazał, że czynnośći materialno-techniczne polegające na wypłacie dotacji miały miejsce kolejno w latach 2011, 2012, 2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z treścią art. 184 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Katalog aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego został zawarty w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. W.P.-B., M.B.-T., M.K.-S., B.M., M.N., A.S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika przedmiotem swojej skargi uczyniły pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz pismo z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2013 r.). W odpowiedzi na wezwanie Sądu o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. (k. 65-67 akt sprawy) jednoznacznie wskazał, że wniesiona skarga nie dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta, a wymienionych w treści skargi pism organu z dnia [...] października 2013 r. oraz [...] listopada 2013 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu Sąd objął wyłącznie pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r., albowiem nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 860/10, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 551/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę przedstawione do kontroli Sądu pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie udzielenia informacji publicznej, które reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływana dalej jako "ustawa". Postępowanie to może zakończyć się w następujący sposób: – udzieleniem informacji publicznej, która to czynność nie ma charakteru decyzji ani postanowienia, ale jest czynnością materialno – techniczną (art. 14 u.d.i.p.); – odmową udzielenia informacji, co następuje w formie decyzji administracyjnej, gdy żądana informacja ma charakter publiczny, ale jest ustawowo chroniona i nie może być udostępniona (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); – umorzeniem postępowania o udzielenie informacji, co również następuje w formie decyzji administracyjnej, gdy wnioskodawca nie wypowie się co do zaproponowanego przez organ sposobu udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.); – poinformowaniem strony w zwykłym piśmie procesowym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z powyższymi sposobami zakończenia postępowania o udzielenie informacji publicznej związany jest sposób kwestionowania postępowania organu, który informacji nie udzielił. Przyjmuje się bowiem, że wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność w przypadku, gdy organ milczy wobec wniosku strony, nie wydaje decyzji administracyjnej, gdy zaistniały ku temu podstawy oraz gdy informacja ma charakter publiczny, a organ tak jej nie kwalifikuje i informuje o tym stronę wyłącznie drogą zwykłego pisma procesowego. Należy podkreślić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia i złożenie tego wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zaskarżonym pismem z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta, w odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, przekazał wnioskodawcom dane dotyczące wydatków poniesionych na przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto w latach 2011, 2012, 2013 oraz podał sposób wyliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia dla przedszkoli niepublicznych. Zatem Sąd zobligowany był dokonać oceny, czy ww. pismo jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie stanowi decyzji ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Pismo to jest jedynie informacją o załatwieniu sprawy, której organ udzielił w wyniku rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 r. Brak także podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone pismo Prezydenta mieści się w kategorii aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie wymienionej w pkt 1 - 3 tego artykułu, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty te lub czynności: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia w wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. np. T. Woś w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz – pr. Zbiorowa pod red. T. Wosia, Wyd. III, Lexis Nexis 2009 str. 61 i n., postanowienia NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 581/08, Lex nr 573469, z dnia 12 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08, Lex nr 515325). Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela. Wprawdzie zaskarżone pismo zostało skierowane do skarżących, nie rozstrzyga jednak w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony. W szczególności nie zawiera informacji, w jakiej wysokości poszczególne przedszkole otrzymało dotację na dany rok. Nie konkretyzuje ono uprawnień imiennie określonego podmiotu, zatem nie ma charakteru aktu indywidualnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznając zatem, iż skarga dotyczy pisma informującego o wydatkach poniesionych na przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto w latach 2011-2013, to Sąd, na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest właściwy do oceny prawidłowości rozpoznania przez organ wniosku strony o udostępnienie takiej informacji. Właściwość Sądu do dokonania takiej oceny byłaby możliwa jedynie w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej i w przypadku takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, Sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku o udostępnienie informacji. Jednakże tego rodzaju skarga, z uwagi na wyraźnie określony zakres zaskarżenia (pismem stanowiącym doprecyzowanie skargi – z dnia [...] lutego 2014 r.), nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której organ wprawdzie udzielił stronie odpowiedzi na jej wniosek w formie czynności materialno-technicznej, czyli pismem, lecz udzielona odpowiedź nie satysfakcjonuje strony, jest bowiem w jej ocenie niepełna np. nieadekwatna do treści wniosku, a zatem inna niż oczekiwał wnioskodawca. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W kwestii poniesionych wpisów od skargi należy wskazać, że na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Nastąpi to po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia.