II SA/Go 144/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2015r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Starosty Zielonogórskiego polegającą na braku wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 1 460 517,58 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia przez Burmistrza w latach 2011-2013 na terenie dwóch cmentarzy w [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.) uznało zażalenie za nieuzasadnione. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Stowarzyszenie [...]. Skarga podpisana została przez E.J. działającą jako przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 lutego 2016 r. strona skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi poprzez : 1. wskazanie składu osobowego Stowarzyszenia [...] z podaniem ich imion i nazwisk oraz wskazanie ich aktualnych adresów zamieszkania, 2. złożenie dokumentu potwierdzającego aktualny skład osobowy Stowarzyszenia [...] 3. złożenie dokumentu wykazującego umocowanie osoby podpisującej skargę w imieniu Stowarzyszenia do reprezentowania strony skarżącej i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej, w tym do wykazania do działania w imieniu skarżącej (np. odpis z KRS, statut Stowarzyszenia), ewentualnie złożenie pełnomocnictwa udzielonego E.J. przez wszystkich członków Stowarzyszenia [...] do reprezentowania Stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi bądź ewentualnie przez własnoręczne podpisanie skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Wezwanie doręczone zostało stronie skarżącej w dniu 3 marca 2016 r. (k. 13 akt sądowych). Wezwanie pomimo upływu ustawowego terminu pozostało bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 - określana dalej jako p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 u.p.s.a wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a. ), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz, 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] zostało wydane na podstawie art. 37 k.p.a. i nie uwzględnia złożonego przez skarżące stowarzyszenie zażalenia na bezczynność Starosty polegającą na braku wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 1 460 517,58 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia przez Burmistrza w latach 2011-2013 na terenie dwóch cmentarzy w [...]. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.), stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. oraz w sytuacji, gdy organ ten nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art, 17 pkt 1 k.p.a, organem wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji, gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Przyjmuje się, że stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a. organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która niezależnie od tego, czy jest ujęta w formę postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego rozstrzygnięcia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3, p. 116). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 306/05, stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. (postanowienie) nie kończy zatem postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na nie zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego ( por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05, LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono również w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-9 p.p.s.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone przez stronę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niekończące postępowania nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym , a tym samym skargę na to postanowienie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a ( por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 65/13 ). Ponadto należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 57 § 1 w związku z art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, w szczególności zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, a do skargi należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego uwierzytelniony odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. W myśl art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a. (tj. osoby prawne i jednostki organizacyjne mające zdolność sądową), mają obowiązek wykazania swojego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. W przypadku, gdy skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o uzupełnienie lub poprawienie skargi w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 49 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony jest brakiem formalnym skargi, którego usunięcie następuje w trybie i na zasadach określonych w art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 53/09). Skarga w przedmiotowej sprawie złożona została przez Stowarzyszenie [...] i została podpisana przez jej przedstawiciela w osobie E.J.. Mimo stosowanego wezwania skarżąca w wyznaczonym terminie nie wykazała umocowania tej osoby do działania w imieniu stowarzyszenia, W związku z powyższym skarga podlegała odrzuceniu również na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w zw. z art. 29 p.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt II SA/Go 144/16 6 5 Sygn. akt II SA/Go 144/16 6 5