II SA/Go 145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na czynność Burmistrza [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z [...] r. A. . oraz M. K. zwrócili się do Burmistrza [...] o sprzedaż działki oznaczonej nr ewid. [...] przylegających do działek nr [...],[...] oaz [...] należących do wnioskodawców. W uzasadnieniu wniosku podano, że zakup działki nr [...] pozwoliłby na bardziej efektywne wykorzystanie oraz przyczyniłby się do poprawy funkcjonalności i estetyki całego obszaru. Burmistrz [...], pismem z dnia [...] r. (winno być 2024 r.) znak [...] udzielił stronie informacji, że wnioskowana nieruchomość nie jest przeznaczona do sprzedaży. Następnie pismem z dnia [...] r. ([...]) organ, w odpowiedzi na wezwanie strony do dostarczenia uzasadnienia decyzji odmowy sprzedaży działki nr [...] poinformował, że decyzja ta została podjęta zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy oraz podejmuje decyzje w sprawach dotyczących Gminy, w tym dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym. Burmistrz ma zatem kompetencje do podejmowania decyzji w zakresie sprzedaży nieruchomości, co uwzględnia także zasady gospodarowania majątkiem Gminy. Pismem z [...] r. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Burmistrza [...] (dalej organ) polegającą na odmowie sprzedaży działki nr [...] położonej w [...], która w ocenie skarżącej jest decyzją administracyjną. W tym samym piśmie strona zaskarżyła również postanowienie Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] r. ([...] przekazujące jej podanie Radzie Miejskiej celem rozpatrzenia. Skarga ta jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego pod sygn. akt II SA/Go 180/25. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), a także jeżeli z innych przyczyn, innych niż określone w pkt 2-5a, jest ona niedopuszczalna (pkt 6). W ocenie Sądu, sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Katalog rozstrzygnięć organu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zawarty w powołanych wyżej przepisach, ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza [...] (pismo z dnia [...] r. nazwane przez stronę "decyzją"), dotycząca odmowy zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], położonej w [...], powiecie oznaczonej nr [...]. Zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej w skrócie: "u.g.n.") sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Jednakże sprzedaż nieruchomości, jak stanowi art. 27 u.g.n., wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a prowadzenie postępowania przetargowego lub odstąpienie od niego jest tylko jednym ze sposobów zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży, której podstawę stanowi odpowiednio protokół z przeprowadzonego przetargu albo protokół z rokowań przeprowadzonych przy zbywaniu nieruchomości w drodze bezprzetargowej (art. 28 ust. 1-3 u.g.n.). Powyższe oznacza, że przeniesienie własności gruntu nie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, ani poprzez wydanie innego aktu lub czynności. Prawo własności nieruchomości przenoszone jest w drodze odpowiedniej umowy, wobec czego jej zawarcie nie może być traktowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym należy, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Co prawda uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego doznają w tym zakresie ograniczenia, które uzasadnione jest interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu. Jednakże gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (vide: postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/24, WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 49/23, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepisy prawa nie upoważniają zatem organu do wydania władczego orzeczenia w sprawie, w zakresie złożonego wniosku o sprzedaż mienia gminnego, adresowanego do indywidualnie oznaczonego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepis kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Organ administracji występujący tu jako osoba prawna nie może rozpoznać wniosku skarżącej dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację podmiotu - wnioskodawcy, jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji, zarządzenia czy też postanowienia (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 125/08, CBOSA). Podsumowując stwierdzić należy, że nieprzeznaczenie przez gminę , która co do zasady, realizując uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu, określonej nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej, czy też w ogóle do zbycia, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji skoro sprawa będąca przedmiotem złożonej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalna i z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.