II SA/Gd 49/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na pismo Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 listopada 2022 r., nr PNN.6840.67.2022.MD w przedmiocie odmowy zbycia nieruchomości gminnej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej K. T. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. K. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na odmowę zbycia działki nr [...], położonej w Gdyni, zawartą w piśmie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 listopada 2022 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. K. w Gdyni, o powierzchni 390 m2, którą nabyła w trybie przetargu od Gminy Miasta Gdyni. Opisana działka sąsiaduje z działką nr [...], o powierzchni około 100 m2, która w ocenie skarżącej, ze względu na niewielką powierzchnię i kształt, nie nadaje się do zagospodarowania jako odrębna nieruchomość, a może jedynie poprawić warunki nieruchomości przyległej, tj. stanowiącej własność skarżącej działki nr [...]. W związku z powyższym, skarżąca pismem z dnia 24 września 2022 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni z wnioskiem o sprzedaż, w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]. W piśmie z dnia 15 listopada 2022 r., Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta Gdyni wyjaśnił, że działka nr [...] ze względu na swoje położenie pozostaje w dyspozycji Dyrektora Szkoły [...]. Jak wskazano, o tym, że działka nr [...] jest niezbędna dla funkcjonowania szkoły informowano wnioskodawczynię już wcześniej, tj. pismem z dnia 2 września 2021 r., nr [...], stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej o dzierżawę gruntu, oraz pismem z dnia 22 września 2022 r., nr [...], stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie działki nr [...], Gmina podtrzymała swoje stanowisko w kwestii pozostawienia jej w zasobie Gminy (do dyspozycji Szkoły). Wskazując jako podstawę art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła skargę na odmowę zbycia działki nr [...], zawartą w piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. Skarżąca wskazała, że "zaskarżonej decyzji" zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieuzasadnioną odmowę zbycia działki, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek; 2. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji, przez nierówne traktowanie obywateli, prowadzące przez jednych do nabycia nieruchomości podobnych na tym samym obszarze, a innym odmawiające nabycia podobnych nieruchomości. Jednocześnie skarżąca wniosła o zobowiązanie organów administracji publicznej do zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że działka nr [...] jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania szkoły. Jak wyjaśniła, co najmniej od 2021 r. dyrektor szkoły nie zagospodarował przedmiotowej działki, bowiem znajduje się na niej jedynie trawnik i choinka, na potwierdzenie czego skarżąca dołączyła zdjęcia. Dla skarżącej natomiast, jako właściciela działki nr [...] o powierzchni 390 m2, działka nr [...] o powierzchni około 100 m2 , może znacznie polepszyć warunki zagospodarowania, skoro powiększyłaby ją o około ¼ powierzchni. Dodatkowo skarżąca wskazała, że sąsiedzi posiadający nieruchomości przy tej samej ulicy nabyli od Gminy działki w drodze decyzji administracyjnych, co w ocenie skarżącej, stanowi przejaw nierównego traktowania obywateli. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Gdyni uznał ją za niezasadną. Organ przedstawił chronologicznie podjęte w toku sprawy czynności wyjaśniając, że gdyby sprzedaż działki nr [...] była możliwa, zostałaby przeznaczona do sprzedaży w trybie przetargu łącznie z działką nr [...]. Prezydent wyjaśnił przy tym, że w ramach procedury sprzedaży nieruchomości, zarówno przetargowej, jak i bezprzetargowej, organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie administracyjny. Nie jest to więc procedura objęta postępowaniem administracyjnym w myśl ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu nierównego traktowania obywateli Prezydent Miasta wyjaśnił, że właściciele wskazanych przez skarżącą działek nabyli je na podstawie decyzji administracyjnych orzekających o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, gdzie stosownie do art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta Gdyni podlegał wyłączeniu, nie można więc uznać, że wolą Gminy Miasta Gdyni było wyzbycie się tych działek z gminnego zasobu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kontroli legalności w niniejszej sprawie skarżąca poddała pismo Prezydenta Miasta Gdyni, w którym organ odmówił sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899) sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Jednakże sama sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.). Wyjaśnić przy tym należy, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Wprawdzie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego doznają w tym zakresie ograniczenia, które uzasadnione jest interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu. Jednakże gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Go 1014/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy prawa nie upoważniają organu do wydania władczego orzeczenia w sprawie, w zakresie złożonego wniosku o sprzedaż mienia gminnego, adresowanego do indywidualnie oznaczonego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Organ administracji występujący tu jako osoba prawna nie może rozpoznać wniosku skarżącej dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację podmiotu - wnioskodawcy, jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia)(tak wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., II SA/Gd 125/08). Zdaniem Sądu, pismo Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 listopada 2022 r., w którym organ odmówił zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości, stanowiącej własność gminy, nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie może być zakwalifikowane jako inny niż określone w pkt 1-3 akt ani też czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisach regulujących postępowanie dotyczące sprzedaży nieruchomości nie przewidziano również sądowej kontroli takiego rozstrzygnięcia, co więcej nie przysługuje od niego odwołanie. W ramach procedury zarówno przetargowej, jak i sprzedaży nieruchomości bez przetargu, organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób (por. postanowienia NSA: z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 856/12; z 23 marca 2010 r., I OSK 442/10, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, wniesioną w niniejszej sprawie skargę należy uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.